LA STRATEGIA DELL’UNIONE EUROPEA SUI RIMPATRI VOLONTARI E LA REINTEGRAZIONE
Autore: Dott.ssa Maria Vittoria Pontieri
Introduzione
La Commissione europea, con Comunicazione al Parlamento europeo e al Consiglio COM (2021) 12O final del 27.4.2021 ha adottato la prima “Strategia dell’U.E. sui rimpatri volontari e la reintegrazione”.
Anche se nel corso degli anni la Commissione ha sostenuto il rimpatrio volontario e la reintegrazione attraverso vari programmi nazionali e progetti finanziati dall’U.E., è però questa la prima volta che essa presenta una “Strategia sui rimpatri volontari e la reintegrazione” in cui si definiscono nuovi approcci alla promozione e all’attuazione del rimpatrio volontario e della reintegrazione.
La Strategia intende garantire continuità operativa alle priorità fissate dal nuovo “Patto sulla Migrazione e l’Asilo[1]” nel quale un sistema comune dell’U.E. per i rimpatri viene considerato, insieme ad altri assi di intervento, come una componente essenziale per la costruzione di un sistema efficace e sostenibile in materia di migrazione e di asilo.
La Strategia promuove il rimpatrio volontario[2] e la reintegrazione quali elementi fondamentali e parti integranti di un sistema comune per i rimpatri ed intende sviluppare un approccio maggiormente uniforme e coordinato tra gli Stati membri anche creando legami più stretti con le iniziative di sviluppo e le strategie nazionali nei Paesi partner.
I sette pilastri della Strategia
La Strategia riconosce il valore dei rimpatri volontari e della reintegrazione e prevede una serie di misure da realizzare nell’ambito dei sette pilastri prioritari che vengono di seguito descritti:
1. Un quadro giuridico ed operativo più efficace.
In primo luogo la nuova Strategia prevede misure volte a rafforzare l’attuale quadro giuridico ed operativo per i rimpatri volontari dall’Europa e dai Paesi di transito, considerando tale rafforzamento come necessario per sostenere un approccio strategico e coerente al rimpatrio volontario ed alla reintegrazione.
La direttiva rimpatri, pur dando priorità al rimpatrio volontario rispetto al rimpatrio forzato, non fornisce un quadro per la definizione e la gestione dei programmi di rimpatrio volontario assistito o per il sostegno alla reintegrazione dei migranti irregolari e lo stesso diritto internazionale manca di norme ed obblighi per fornire tale tipo di sostegno.
La proposta di rifusione della direttiva rimpatri riveste quindi un ruolo importante per fornire una base comune per conseguire coerenza tra i programmi nazionali in materia di rimpatrio volontario.
Analogamente, la proposta di rifusione del regolamento Eurodac prevedendo, attraverso la introduzione di nuovi campi di dati, la possibilità di registrare informazioni sull’eventuale concessione di un’assistenza al rimpatrio volontario ed alla reintegrazione ai migranti irregolari, migliorerà la capacità degli Stati membri di monitorare tale concessione.
L’attuazione efficace e completa delle norme in materia di rimpatrio avverrà anche attraverso il meccanismo di valutazione Schengen.
La raccolta di dati migliorerà anche attraverso la modifica del regolamento relativo alle statistiche in materia di migrazione poichè gli Stati forniranno dati sul tipo di rimpatrio e di assistenza ricevuta, in particolare sul rimpatrio volontario e reintegrazione.
La finalizzazione dei vari strumenti legislativi sopra citati, attraverso la conclusione dei pertinenti negoziati, è quindi importante per la realizzazione di un quadro giuridico ed operativo più efficiente.
Per migliorare l’efficacia complessiva del sistema è importante, altresì, il ruolo operativo di Frontex che, con il rafforzamento del suo mandato, potrà fornire assistenza agli Stati membri nelle varie fasi del rimpatrio volontario e reintegrazione.[3]
La mancanza di un quadro comune ha anche finora comportato che, anche se presenti in tutti gli Stati membri, i programmi nazionali di rimpatrio volontario assistito e reintegrazione differiscono notevolmente tra di loro quanto all’ambito di applicazione, alle procedure ed al livello di assistenza fornita ai rimpatriati.[4]
2. Un coordinamento efficace tra tutti i portatori di interessi
Nelle procedure di rimpatrio e reintegrazione è coinvolta un’ampia gamma di attori e portatori di interessi quali, tra gli altri, i rimpatriandi, le autorità nell’U.E. e nei Paesi di origine, le comunità della diaspora, le comunità locali e le organizzazioni internazionali della società civile.
Il rafforzamento del coordinamento tra tutte le parti coinvolte nel processo di rimpatrio e reintegrazione nonchè delle strutture, programmi ed iniziative esistenti assume nella Strategia un ruolo centrale al fine di garantire coerenza ed unitarietà al settore dei rimpatri, evitando duplicazioni ed inefficienze.
Per questo motivo il “Coordinatore dei rimpatri”[5], insieme alla “Rete ad Alto Livello per i rimpatri”, figure entrambe previste dal nuovo “Patto sulla Migrazione e l’Asilo”, forniranno ulteriore assistenza tecnica agli Stati membri anche nel settore del rimpatrio volontario e della reintegrazione, promuovendo coerenza tra le azioni nazionali ed una strategia congiunta oltre allo scambio di buone prassi tra Stati membri.
3. Un aiuto al rimpatrio volontario dei migranti dai Paesi terzi e tra Paesi terzi alla loro reintegrazione
L’Unione Europea vanta una lunga tradizione nel sostenere il rimpatrio volontario dei migranti dai Paesi terzi verso altri Paesi terzi e la loro reintegrazione. Tale sostegno continuerà parallelamente al sostegno ai rimpatri volontari degli Stati membri. L’Unione fornirà un sostegno al rimpatrio volontario ed alla reintegrazione dei migranti dai Paesi di transito e di destinazione verso i Paesi di origine anche attraverso l’ulteriore esame di eventuali partenariati a livello regionale e multilaterale.
4. Attività efficaci di orientamento e consulenza in materia di rimpatrio
La Strategia riconosce l’importanza delle attività di assistenza e di consulenza a favore dei migranti, per accrescere la credibilità delle politiche di rimpatrio volontario.
Attraverso una consulenza tempestiva, aggiornata ed attendibile in materia di rimpatrio che tenga conto delle circostanze individuali, delle esigenze dei minori e dei gruppi vulnerabili e attraverso la previsione di un sostegno dopo il ritorno sarà possibile migliorare le possibilità di reinserimento sostenibile del rimpatriato nella comunità di origine. Una consulenza efficace è importante anche per rafforzare i collegamenti tra la fase prima della partenza e quella successiva all’arrivo e per garantire il buon esito della reintegrazione. Ad oggi è, peraltro, mancante un quadro di riferimento in materia di consulenza per il rimpatrio volontario o riguardante le qualifiche minime e i requisiti di formazione per la prestazione di una consulenza efficace[6]. Per tali motivi la Commissione aggiornerà periodicamente il “Quadro dell’U.E. per la consulenza in materia di rimpatrio” [7] al fine di condividere le migliori prassi. Conformemente a tale Quadro, gli Stati membri dovrebbero avviare un’opera di sensibilizzazione con i migranti irregolari, tenendo conto delle loro vulnerabilità e sviluppare strutture efficaci di consulenza in materia di rimpatrio volontario. Come obiettivo a più lungo termine inoltre, la Commissione collaborerà con Frontex per predisporre ad uso degli operatori un “programma di formazione completo sul rimpatrio” comprendente moduli didattici sui vari aspetti del settore tra cui il rimpatrio volontario assistito e la reintegrazione.
Inoltre, per facilitare la condivisione delle informazioni sulle opportunità disponibili in materia di rimpatrio si dovrebbero perfezionare ed utilizzare meglio gli strumenti d’informazione esistenti anche on-line quali in particolare l’”Inventario dell’assistenza al rimpatrio e alla reintegrazione (Return and Reintegration Assistance Inventory)[8]” e lo “Strumento di assistenza alla reintegrazione (Reintegration Assistance Tool)” .
5. La garanzia della qualità del sostegno
L’assistenza al rimpatrio volontario copre un’ampia gamma di attività non solo precedenti al rimpatrio - tra cui la consulenza, il supporto e l’assistenza finanziaria e logistica per il viaggio - ma anche successive all’arrivo nel Paese di origine per aiutare il rimpatriato a trovare o a crearsi nuove opportunità attraverso la reintegrazione. Ad oggi mancano, peraltro, norme di qualità comuni che definiscano il contenuto e la forma dell’assistenza al rimpatrio volontario e alla reintegrazione e valutino la capacità dei prestatori dei servizi di reinserimento su cui l’U.E. e i suoi Stati membri fanno affidamento, di offrire con successo questo sostegno nei Paesi terzi. Ciò ha determinato discrepanze in termini di qualità, contenuto e coerenza del sostegno a seconda dello Stato membro che effettua il rimpatrio, del Paese terzo interessato e del prestatore di assistenza alla reintegrazione. Per ovviare a questa situazione è importante che il lavoro dei prestatori di assistenza al rimpatrio volontario e alla reintegrazione risponda a standard elevati di qualità e pertanto la Commissione svilupperà un “Quadro di qualità per i prestatori di servizi di reinserimento”, individuando norme comuni (che potrebbero essere sostenute da finanziamenti dell’UE) che riguarderanno i requisiti organizzativi e di gestione dei progetti e le condizioni applicabili al sostegno materiale. Tale Quadro aumenterà la credibilità dei programmi di rimpatrio volontario e reintegrazione dell’U.E. e dei suoi Stati membri, sosterrà lo sviluppo delle capacità dei prestatori di servizi di reinserimento, aumenterà e uniformerà la qualità e il contenuto dell’assistenza individuale.
6. La promozione della sostenibilità dell’aiuto alla reintegrazione e della titolarità dei Paesi partner
I rimpatri volontari vengono incoraggiati anche favorendo la responsabilizzazione delle autorità nazionali dei Paesi terzi attraverso lo sviluppo di partenariati che ne sollecitino la attiva cooperazione. La cooperazione in materia di rimpatrio volontario e reintegrazione è considerata come un aspetto fondamentale dei partenariati nel settore della migrazione che l’U.E. intende rafforzare con i Paesi di origine e di transito nell’ambito del nuovo “Patto sulla Migrazione e l’Asilo”.
Un aspetto critico della materia in esame è infatti la scarsa sostenibilità dovuta anche al fatto che pochi Paesi terzi sono in grado di gestire il processo di reintegrazione e di garantire un coordinamento sufficiente con le strategie nazionali nei settori della migrazione e dello sviluppo. Il concetto di reintegrazione sostenibile non è volto soltanto a favore dei migranti ma ha anche il più ampio obiettivo di incoraggiare i Paesi di origine ad assumersi la titolarità del processo di rimpatrio e di reintegrazione dei propri cittadini nell’ottica di obiettivi più ampi di sviluppo e di gestione della migrazione.
L’U.E. sosterrà la titolarità dei processi di reintegrazione nei Paesi partner mediante lo sviluppo di capacità, fornendo al personale le competenze necessarie o aiutando le strutture di governance a rispondere alle esigenze specifiche dei rimpatriati ed includerà il rimpatrio e la reintegrazione all’interno delle attività di programmazione dello sviluppo a livello nazionale e locale nei Paesi partner.
7. Il finanziamento del rimpatrio volontario e della reintegrazione
Nell’ambito del quadro finanziario pluriennale 2014-2020 l’Unione Europea ha svolto un ruolo di primo piano nel sostegno al rimpatrio volontario e alla reintegrazione, completando e appoggiando le iniziative nazionali degli Stati membri. Tale ruolo sarà rafforzato nel nuovo ciclo finanziario tenendo conto delle priorità indicate nella Strategia. Con il Fondo Asilo Migrazione Integrazione (FAMI) per il periodo 2021-2027 la Commissione sosterrà le azioni degli Stati membri volte a promuovere l’aumento dei rimpatri volontari dall’U.E. e finanzierà programmi di rimpatrio volontario assistito nonchè la reintegrazione dei rimpatriati nei paesi di origine. Garantirà inoltre un sostegno finanziario per lo sviluppo degli strumenti di informazione a livello della U.E. quali lo “Strumento di assistenza alla reintegrazione” e l’Inventario della assistenza al rimpatrio” citasti in precedenza.
Inoltre lo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale (INDICI Europa globale) e lo strumento di assistenza preadesione (IPA III), contribuiranno all’attuazione della Strategia anche aiutando i migranti e le loro famiglie nei paesi di transito o di destinazione al di fuori dell’U.E. a compiere volontariamente ritorno e a reinserirsi nel proprio Paese.
Per favorire la attuazione della Strategia la Commissione garantirà un uso più coordinato delle risorse finanziarie che saranno disponibili nell’ambito dei diversi fondi dell’U.E. per sostenere l’intero processo di rimpatrio volontario e reintegrazione ed inoltre finanzierà anche la ricerca nel settore specifico del rimpatrio volontario e reintegrazione
Conclusioni
La Strategia rientra tra le attività delle Unione Europea miranti a creare un sistema comune europeo per il rimpatrio. L’obiettivo del documento è quello di offrire un quadro strategico per la gestione del rimpatrio volontario e della reintegrazione e di incrementare la efficacia e sostenibilità del sistema comune dell’U.E. per i rimpatri.
La Commissione si adopererà nell’attuare tutti gli aspetti della Strategia in modo da garantire che i programmi nazionali e dell’U.E. siano bene concepiti e coordinati e vigilerà sull’attuazione della Strategia monitorandone gli sviluppi.
Autore: Dott.ssa Maria Vittoria Pontieri, Vice Prefetto
[1]Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni “Un nuovo Patto sulla Migrazione e l’Asilo” COM (2020) 609 final del 23/09/2020.
[2]Nel documento in esame per “rimpatrio volontario” si intende il rimpatrio assistito o autonomo di una persona in un paese terzo basato sulla libera scelta del rimpatriando e per “rimpatrio forzato” l’esecuzione di un obbligo di rimpatrio, in particolare il trasporto fisico del rimpatriando verso un paese terzo. Il rimpatrio volontario e il rimpatrio forzato sono entrambi considerati come elementi fondamentali di una politica di rimpatrio efficace.
[3]Per svolgere tali attività Frontex potrà avvalersi di un corpo di esperti nel settore dei rimpatri.
[4]Tale frammentazione degli approcci può incoraggiare gli interessati a spostamenti tra i vari Stati alla ricerca del pacchetto nazionale più rispondente agli interessi individuali.
[5]La Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni “Un nuovo Patto sulla Migrazione e l’Asilo” COM (2020) 609 final del 23/09/2020 prevede la nomina da parte della Commissione di un “Coordinatore dei rimpatri” coadiuvato da una “Rete ad Alto Livello per i rimpatri”. Il Coordinatore fornirà assistenza tecnica per riunire i vari aspetti della politica di rimpatrio dell’U.E. basandosi sulla esperienza positiva degli Stati membri nella gestione dei rimpatri e agevolando un’attuazione fluida e interconnessa del processo di rimpatrio. Questo perchè un sistema efficace per garantire i rimpatri è responsabilità comune e per garantire un approccio più coerente ed efficace saranno necessarie solide strutture di governance. Al momento attuale tale figura non è ancora stata istituita.
[6]Per fornire un servizio di qualità i consulenti in materia di rimpatrio necessitano di una formazione specifica e dell’accesso a informazioni aggiornate sull’assistenza a disposizione dei rimpatriati e sulle opportunità esistenti nei Paesi di ritorno.
[7]Il “Quadro dell’U-E. per la consulenza in materia di rimpatrio” funge da riferimento per la creazione o l’attuazione di programmi nazionali di consulenza nel settore e affronta le problematiche legate a questa attività promuovendo le buone pratiche e formulando raccomandazioni.
[8]L’U.E. e i suoi Stati Membri hanno individuato la necessità di sviluppare strumenti comuni per sostenere il rimpatrio volontario assistito e la reintegrazione sostenibile. Tra questi lo “Strumento di Assistenza alla Reintegrazione (RIAT Reintegration Assistance Tool)” che facilita lo scambio di informazioni e l’orientamento tra consulenti in materia di rimpatrio e prestatori di servizi di reinserimento in un ambiente digitale protetto e consente agli utenti di monitorare i progetti di rimpatrio volontario e reintegrazione. La Commissione ha inoltre istituito un Inventario dell’Assistenza al Rimpatrio e alla Reintegraione (RRAI Return and Reintegration Assistance Inventory) che raccoglie informazioni sul tipo di assistenza, sui potenziali beneficiari, sulle organizzazioni coinvolte e sulle fasi delle procedure.
