CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA: E’ LECITO INFLIGGERE LA SANZIONE AMMINISTRATIVA DELLA SOSPENSIONE ALL’ESERCIZIO DELL’ATTIVITÀ AL TABACCAIO CHE VENDE SIGARETTE AI MINORI (CGUE 24 FEBBRAIO 2022, C-452/20).
Autore: Avv. Teresa Aloi
Con la sentenza pronunciata il 24 febbraio 2022, la Corte di Giustizia dell’Unione europea si sofferma sull’interpretazione dei principi di proporzionalità e di precauzione sanciti dalla Direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 3 aprile 2014 sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione ed alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati.
La domanda di pronuncia pregiudiziale è stata presentata alla Corte UE nell’ambito di una controversia che vede contrapposti, da un lato, un privato cittadino, titolare di una licenza all’esercizio dell’attività di rivendita di tabacchi e, dall’altro, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli-Ufficio per la Toscana ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Nel 2016, in occasione di un controllo, l’Agenzia delle Dogane aveva accertato che il titolare di una tabaccheria aveva venduto sigarette ad un minore, pertanto, in applicazione del diritto nazionale (art. 26, comma 3, del D.Lgs. 12 gennaio 2016, n. 6, di recepimento della Direttiva UE 2014/40),aveva inflitto all’esercente una sanzione amministrativa pecuniaria di 1000,00 euro oltre ad una sanzione accessoria consistente nella sospensione della licenza all’esercizio dell’attività di rivendita di tabacchi per un periodo di 15 giorni.
Il rivenditore decideva di pagare la sanzione pecuniaria inflittagli e di impugnare, davanti al Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, la sanzione accessoria della sospensione della licenza, sostenendo che il diritto nazionale fosse incompatibile con il diritto dell’Unione (Direttiva 2014/40/UE) e la sospensione della sua licenza fosse irragionevole e sproporzionata poiché inflitta a seguito di un’unica violazione commessa per la prima volta. Inoltre, egli eccepiva che la normativa nazionale desse prevalenza al principio di precauzione[1], avendo la finalità di garantire il diritto alla salute dei minori, ma tale previsione appariva contrastante con il principio di proporzionalità.
Di fronte alla decisione del TAR Toscana di respingere il ricorso (sentenza del 27 novembre 2018), l’esercente proponeva impugnazione davanti al Consiglio di Stato che, investito della controversia in ultimo grado, poneva alla Corte di Giustizia dell’Unione europea una questione volta a chiarire se il principio di proporzionalità fosse di ostacolo ad una normativa nazionale che, in caso di prima violazione del divieto di vendere i prodotti del tabacco a minori, prevedesse, oltre all’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, la sospensione della licenza all’esercizio di tale attività per un periodo di 15 giorni.
La questione pregiudiziale ha, dunque, ad oggetto il fatto che la normativa nazionale sembrerebbe dare prevalenza al principio di precauzione senza mitigarlo con il principio di proporzionalità determinando un sacrificio sproporzionato degli interessi degli operatori economici a vantaggio della protezione della salute in tal modo, però, non garantendo il giusto equilibrio tra i diversi diritti fondamentali.
Il Consiglio di Stato considera che, in sede di esame della proporzionalità delle sanzioni di cui al procedimento principale, occorre prendere in considerazione la prevalenza attribuita dalla Direttiva 2014/40 alla protezione della salute dei giovani. Tale giudice ritiene che, nell’ambito del bilanciamento tra, l’interesse a proteggere la salute dei minori, ed il diritto degli operatori economici di svolgere un’attività commerciale consistente nella vendita di prodotti del tabacco, l’art. 23, paragrafo 3, della Direttiva 2014/40/UE demandi agli Stati membri il potere di stabilire le norme relative alle sanzioni dirette a conseguire l’obiettivo di vietare il consumo del tabacco da parte di soggetti minori di età. Inoltre, pur se tale disposizione prevede che le sanzioni pecuniarie inflitte possono compensare il vantaggio economico ottenuto mediante la violazione, ciò non toglie che il legislatore dell’Unione non ha escluso la possibilità di infliggere sanzioni amministrative diverse da quelle pecuniarie. Esso ritiene che, prevedendo la sospensione delle licenze che consentono agli operatori economici di vendere prodotti del tabacco, il legislatore italiano, in conformità con il diritto dell’Unione europea, abbia fatto prevalere l’interesse a proteggere la salute umana sul diritto dell’imprenditore a vendere tali prodotti, pertanto, le perdite economiche subìte da quest’ultimi a causa della sospensione, sarebbero giustificate e ragionevoli.
In tali circostanze, il Consiglio di Stato decide di sospendere il procedimento e chiedere l’intervento della Corte di Giustizia dell’Unione europea.
Nell’affrontare la questione, la Corte UE osserva, in via preliminare, che nell’ambito della procedura di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte spetta a quest’ultima fornire al giudice nazionale una risposta utile che gli consenta di dirimere la controversia di cui è investito anche riformulando le questioni che le sono sottoposte ed anche interpretando tutte le norme del diritto dell’Unione europea che possono essere utili anche nel caso in cui esse non siano espressamente indicate nelle questioni sollevate dai giudici nazionali.
A tale riguardo, la Corte osserva che la normativa europea si propone di regolare il funzionamento del mercato interno dei prodotti del tabacco e di quelli correlati, sulla base di un elevato livello di protezione della salute, soprattutto tra i giovani. L’art. 23, paragrafo 3, della Direttiva 2014/40/UE dispone, in particolare, che gli Stati membri stabiliscono le sanzioni da irrogare nel caso di violazione delle norme nazionali ed adottano i provvedimenti necessari per l’applicazione delle stesse; sanzioni che devono essere efficaci, proporzionali e dissuasive.
Gli Stati membri vengono incoraggiati ad impedire la vendita dei prodotti del tabacco ai minori tramite non solo l’adozione di misure appropriate che fissano limiti di età ma anche attraverso la concreta verifica dell’osservanza dei divieti (Raccomandazione 2003/54/CE del Consiglio del 2 dicembre 2002 sulla prevenzione del fumo e su iniziative per rafforzare la lotta contro il tabagismo).
In questo contesto, la Corte di Giustizia UE sottolinea come la Convenzione quadro dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) per la lotta contro il tabagismo (FCTC), firmata a Ginevra il 21 maggio 2003[2], essendo stata approvata a nome dell’Unione, costituisce parte integrante del diritto dell’Unione e la Direttiva 2014/40/UE demanda agli Stati membri il potere di stabilire le norme relative alle sanzioni dirette a vietare il consumo di tabacco da parte di minori. Dall’art. 16 della Convenzione risulta che ogni parte adotta ed applica misure efficaci per vietare la vendita di prodotti del tabacco alle persone che non hanno raggiunto l’età prevista nel diritto interno o fissata dalla legislazione nazionale, o l’età di 18 anni, comprese sanzioni contro venditori e distributori.
Gli Stati membri sono competenti a scegliere le sanzioni che sembrano loro più appropriate, nel rispetto del diritto dell’Unione e dei suoi principi generali, segnatamente del principio di proporzionalità. In particolare, le misure amministrative o repressive consentite da una normativa nazionale non devono eccedere i limiti di ciò che è appropriato e necessario alla realizzazione degli obiettivi legittimamente perseguiti da tale normativa. Qualora, infatti, sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli obiettivi perseguiti: il rigore delle sanzioni deve essere adeguato alla gravità delle violazioni, garantendo un effetto realmente dissuasivo nel rispetto del principio di proporzionalità.
In tali circostanze, la Corte osserva che il legislatore italiano ha previsto un cumulo di sanzioni in caso di prima violazione del divieto di vendita, consistente, da un lato, nell’infliggere una sanzione pecuniaria e, dall’altro, nel sospendere la licenza all’esercizio dell’attività di rivendita di tabacchi del trasgressore per 15 giorni (art. 24, comma 3, D.Lgs. n. 6 del 2016). Tale sistema sanzionatorio appare appropriato per conseguire l’obiettivo di proteggere la salute umana e di ridurre, in particolare, la diffusione del fumo tra i giovani. All’epoca del regime sanzionatorio anteriore, che prevedeva solo sanzioni pecuniarie, considerazioni di carattere economico avevano indotto i rivenditori di prodotti del tabacco ad assumersi il rischio di essere sanzionati per violazione del divieto di vendita di tali prodotti ai minori. L’irrogazione solo di una sanzione pecuniaria non avrebbe, quindi, consentito di ridurre il consumo di tabacco tra i giovani.
A tale proposito, la Corte europea ricorda che l’art. 6, paragrafo 6, della FCTC non esclude la possibilità di infliggere oltre ad una sanzione amministrativa pecuniaria anche sanzioni amministrative diverse, quali la sospensione della licenza di vendita. Nella definizione e nell’attuazione di tutte le attività e delle politiche dell’Unione deve essere garantito un livello elevato di protezione della salute umana che riveste un’importanza prevalente rispetto agli interessi d ordine economico al punto da giustificare conseguenze economiche negative. Affinchè una sanzione sia in grado di garantire un effetto realmente dissuasivo, rispettando nel contempo il principio generale di proporzionalità, i trasgressori devono essere effettivamente privati dei vantaggi economici derivanti dalle violazioni connesse alla vendita dei prodotti del tabacco ai minori e le sanzioni devono consentire di produrre effetti proporzionati alla gravità delle violazioni poste in essere, in modo da scoraggiare efficacemente chiunque dal commettere violazioni della stessa natura.
Pertanto, un sistema sanzionatorio come quello di cui trattasi nel procedimento principale, il quale prevede, oltre all’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, la sospensione della licenza all’esercizio dell’attività di rivendita di tabacchi quale sanzione accessoria, può indebolire notevolmente, se non anche far venire meno, le considerazioni economiche che potrebbero indurre i rivenditori a vendere i prodotti del tabacco nonostante il divieto di vendita e conseguire l’obiettivo di proteggere la salute umana e ridurre tra i giovani la diffusione del fumo.
Quanto alla questione se il rigore delle sanzioni previste dalla normativa nazionale non ecceda i limiti di quanto è necessario alla realizzazione degli obiettivi legittimamente perseguiti dalla normativa stessa, occorre esaminare le eventuali ripercussioni che la sospensione della licenza all’operatore economico interessato determini sul suo legittimo diritto di esercitare un’attività imprenditoriale.
Secondo la giurisprudenza europea l’obiettivo di protezione della salute riveste un’importanza prevalente rispetto agli interessi di ordine economico per cui l’importanza di tale obiettivo può giustificare conseguenze economiche negative, anche di notevole portata.
Occorre, pertanto, considerare che la sospensione della licenza all’esercizio dell’attività di rivendita di tabacchi, per un periodo di tempo limitato, in caso di prima violazione del divieto, non può, in linea di principio, essere considerata una lesione sproporzionata del legittimo diritto degli operatori economici di esercitare la propria attività imprenditoriale.
Per quanto riguarda le modalità della determinazione delle sanzioni nel caso di specie, occorre innanzitutto rilevare che, se è pur vero che l’art. 24, comma 3, D.Lgs. n. 6/2016 prevede la sospensione di una licenza all’esercizio dell’attività di rivendita di tabacchi per un periodo di 15 giorni, esso prevede anche che tale sospensione sia accompagnata da sanzioni pecuniarie in caso di prima violazione del divieto che variano a secondo della gravità della violazione di cui trattasi, circostanza da cui emerge una certa gradualità e progressività nella determinazione delle sanzioni che possono essere inflitte.
Nel caso di specie, infatti, l’importo della sanzione pecuniaria inflitta al ricorrente nel procedimento principale ammontava a 1.000,00 euro, ossia un importo corrispondente ai minimi edittali previsti per il caso di una prima violazione. La sanzione accessoria della sospensione della licenza per 15 giorni costituisce una misura che, in caso di prima violazione del divieto di vendita, mira, in particolare, a sanzionare l’infrazione commessa dai rivenditori di prodotti del tabacco ed a dissuaderli dal violare nuovamente il divieto, facendo venire meno le considerazioni economiche che potrebbero indurli a porre in essere la violazione senza subire una revoca della licenza; revoca che è prevista solo per il caso di recidiva.
Alla luce delle considerazioni che precedono, la Corte d Giustizia dell’Unione europea ritiene che il sistema sanzionatorio applicato nel caso di specie non ecceda i limiti di quanto è necessario a garantire l’obiettivo di proteggere la salute umana e di ridurre, in particolare, la diffusione del fumo tra i giovani. Il principio di proporzionalità deve essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa nazionale che, per il caso di prima violazione, preveda a carico dell’operatore economico che sia incorso in tale violazione, oltre all’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, anche la sanzione accessoria della sospensione della licenza per un periodo di 15 giorni, purché tale normativa non ecceda i limiti di quanto è appropriato e necessario alla realizzazione dell’obiettivo prefissato.
Autore: Avv. Teresa Aloi, Foro di Catanzaro
[1] Il principio di precauzione viene definito come una strategia di gestione del rischio nei casi in cui si evidenzino indicazioni di effetti negativi sull’ambiente e sulla salute degli esseri umani, degli animali e delle piante, ma i dati disponibili non consentano di effettuare una valutazione completa del rischio. Esso può essere invocato proprio quando è necessario un intervento urgente di fronte ad un possibile pericolo per la salute umana, animale o vegetale ovvero per la protezione dell’ambiente.
[2] La FCTC è stata un momento fondamentale per l’Unione europea. Il controllo mondiale del tabacco ha costituito un precedente per la partecipazione ed i negoziati della Commissione europea nei trattati multilaterali e ha ulteriormente definito i poteri e le capacità dell’Unione europea come entità sovranazionale.
