L'UNIONE FISCALE EUROPEA: UN QUADRO D'INSIEME DEL DIRITTO TRIBUTARIO EUROPEO.

 Autore: Prof. Claudio De Rose, Direttore e coordinatore scientifico

1.- L'espressione "Unione fiscale europea" non trova riscontro diretto nei Trattati, ma viene comunemente usata per rappresentare il ruolo della politica fiscale della UE sul versante tributario ed il suo co-agire con la politica economica e monetaria della UE e, quindi, con l'Unione economica e monetaria.

Nelle Note tematiche sull'Unione europea a cura del Parlamento europeo, consultabili in https://www.europarl.europa.eu/factsheets.it, si fa osservare che, in base ai Trattati, la politica fiscale nei suoi profili tributari non è condizionata dal fatto che la potestà impositiva rientra nelle competenze degli Stati membri, mentre l'Unione dispone solo di competenze limitate sotto il profilo dell'istituzione di tributi.

Ciò in quanto la politica fiscale-tributaria è principalmente finalizzata al corretto funzionamento del mercato unico e, a tali effetti, è essenziale l'armonizzazione delle legislazioni nazionali in tema di tributi e, in tale contesto, ben si comprende perché, nel quadro normativo d'insieme, l'armonizzazione delle imposte indirette abbia preceduto quella delle imposte dirette.

Come si pone in evidenza nelle Note tematiche citate, determinante al riguardo è, nel contesto del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), il capo relativo alle disposizioni fiscali (articoli da 110 a 113), che riguarda l'armonizzazione delle legislazioni relative alle imposte sulla cifra d'affari, alle imposte di consumo ed ad altre imposte indirette.

Inoltre, il capo relativo al ravvicinamento delle legislazioni nazionali (articoli da 114 a 118) consente l'adozione di imposte con effetto indiretto sull'instaurazione del mercato interno, anche in deroga alla procedura ordinaria.

Sempre nel contest del TFUE, la materia fiscale può formare oggetto di cooperazioni rafforzate ai sensi degli articoli da 326 a 334.

L'insieme delle norme citate costituisce il fondamento giuridico dell'Unione fiscal/tributaria europea e nei loro contenuti v'è il fondamento delle sue potenzialità di intervento e del coinvolgimento degli Stati membri, oltre che, naturalmente, delle Istituzioni dell'Unione.

A proposito di queste ultime, nelle Note tematiche si pone in evidenza come le disposizioni fiscali siano caratterizzate dal fatto che, per l'adozione di atti, quali le direttive che ravvicinano le disposizioni nazionali o le decisioni del Consiglio, è previsto che quest'ultimo decida all'unanimità. Al riguardo, la Commissione, fermamente convinta che il mantenimento dell'unanimità quale requisito per tutte  le determinazioni in materia fiscale ostacoli il raggiungimento del livello di coordinamento fiscal necessario all'Europa, ha presentato proposte per il passaggio alla votazione a maggioranza qualificata, almeno in alcuni ambiti fiscali, ma gli Stati membri hanno respinto tali proposte. E' probabile che detto atteggiamento degli Stati Membri sia dovuto al prevalere, al loro interno, di forze economiche convinte che le differenze fiscali agevolino la concorrenza e sarebbe quindi opportuno che la Commissione esprima in merito un suo motivato avviso.

Ad ogni modo, nonostante i limiti derivanti dalla necessità del voto all'unanimità da parte degli Stati membri in seno al Consiglio, l'Unione fiscale ha conseguito importanti risultati nell'armonizzazione di imposte indirette quali l'imposta sul valore aggiunto (IVA), le imposte di consumo, i prelievi all'importazione, le imposte energetiche ed altre imposte ambientali, a tutto vantaggio di un corretto funzionamento del mercato unico.

Inoltre, è stato assicurato che la concorrenza sul mercato interno non sia falsata da disparità di aliquote nelle predette imposte o da sistemi che conferiscano alle imprese di uno Stato membro un indebito vantaggio sui concorrenti di altri Stati membri.

Sul versante delle imposte indirette, l'Unione fiscale europea si integra con l'Unione doganale europea, che costituisce un caposaldo dell'Europa unita a partire dal 1968. In virtù della stessa sono abolite le frontiere tra Stati membri per tutti gli scambi commerciali (art.28 del TFUE). Sempre in virtù dell'Unione doganale, i dazi doganali nonché le tasse di effetto equivalente tra gli Stati membri sono vietati.

Inoltre, come messo in evidenza nella voce Dogane del documento "Regime fiscale", in https://eur-lex.europa.eu/summary/chapter/12.html, alle frontiere esterne si applica una tariffa doganale comune, unita alla tariffa integrata comunitaria (TARIC), alle merci provenienti dai Paesi terzi. Le merci che circolano liberamente all'interno dell'Unione devono essere conformi alle regole del mercato interno e alle disposizioni della politica commerciale comune.

Inoltre, l'Unione e il suo Codice doganale garantiscono l'applicazione uniforme delle norme delle amministrazioni doganali degli Stati membri.

2.- Meno estesi ed efficaci sono invece i risultati sinora raggiunti nell'armonizzazione in tema di imposte dirette, e cioè quelle sul reddito, sul patrimonio e sul capitale, siano esse destinate a persone fisiche o società.

Ne sono state già indicate le cause, prima fra tutte quella della non essenzialità delle imposte dirette ai fini del corretto funzionamento del mercato interno, a differenza delle imposte indirette, che sono invece fondamentali agli effetti di quell'obiettivo, il che, come si è detto, costituisce la ragione principale per la quale l'Unione ha sin qui proceduto in maniera più approfondita all'armonizzazione delle imposte indirette rispetto a quelle dirette.

Con riguardo a queste ultime e a quanto fatto sin qui per le stesse dall'UE nella veste di Unione fiscale, nelle sopra richiamate Note tematiche si pone comunque in evidenza che l'imposta sul reddito delle persone fisiche non è contemplate in quanto tale dalle disposizioni dell’Unione, la cui attività in questo campo si basa soprattutto sulla giurisprudenza della Corte di giustizia. Per quanto riguarda l'imposta sulle società, l'azione dell'Unione risulta più elaborata benchè focalizzata soltanto sul corretto funzionamento del mercato unico, il che si spiega tenendo conto dell'importanza che hanno nell'economia complessiva gli assetti societari e le delocalizzazioni che spesso li caratterizzano.

3.- Un altro importante aspetto dell'Unione fiscale europea è la lotta contro la frode, l'evasione fiscale, l'elusione fiscale e il riciclaggio di denaro.

Le raccomandazioni del Parlamento europeo in questi ambiti si sono avvalse dei lavori di diverse commissioni ad hoc.

In particolare, si sono avvicendate le Commissioni speciali denominate: TAXE, TAXE2, PANA E TAXE3.

La TAXE, Commissione special sulle decisioni anticipate in materia fiscale (taxruling) e su alter misure analoghe per natura o effetto, la quale, come si legge nelle Note tematiche, ha richiamato l'attenzione su un evidente paradosso: la libera concorrenza in materia fiscale e la mancanza di cooperazione tra gli Stati membri hanno portato a disgiunzioni tra il luogo dove vien creato valore e quello sono tassati gli utili, comportando l'erosione della base imponibile per l'imposta sulle società e perdite in termini di entrate in vari Paesi, il che, per alcuni di essi, ha comportato l'assoggettamento a misure di _austerità.

La TAXE2 è stata istituita in connessione con le rivelazioni dei "Panama Papers" e dei Lux-Leax, che hanno reso evidente la necessità di potenziare la cooperazione e la trasparenza a livello mondiale. La TAXE2 ha chiesto nella sua relazione finale, adottata dal Parlamento come risoluzione del 6 luglio 2016, che le sanzioni nei confronti delle amministrazioni fiscali non cooperative figuranti su una lista nera dei paradisi fiscali siano applicate anche alle società,  alle banche,  alle imprese  contabili  e agli studi legali, con possibilità di revoca delle loro  licenze  commerciali.  La  Commissione ha sottolineato le conseguenze negative  dei  "patent  box", che nella maggior parte dei casi sono  utilizzate  dalle multinazionali a  fini di elusione fi scale. Con il termine "patent box" si indica un'agevolazione fiscale consistente nella riduzione della tassazione per i redditi derivanti da beni immateriali.

Sistemi fiscali danno si ad un sistema fiscale compatibile con il quadro giuridico della UE e con lo spirito dei Trattati.

Va altresì segnalata l'attività della sotto commissione FISC della commissione parlamentare per i problemi economici e monetari. La sotto commissione FISC è stata istituita nel 2020 per proseguire la lotta contro l'elusione fiscale che il Parlamento aveva perseguito durante il suo precedente mandato. Il suo obiettivo è quello di garantire che il Parlamento promuova una tassazione equa a livello degli Stati membri, dell'UE e mondiale ma, nel contempo, alla luce della sfida di promuovere una ripresa economica sostenibile in linea con il Green Deal europeo, la sottocommissione FISC collabora con la commissione per l'elaborazione di una politica fiscale dell'UE più semplice, efficiente e sostenibile.

Il Parlamento ha già adottato due risoluzioni sulla base delle relazioni FISC, e cioè:

• La risoluzione del 21 ottobre 2021 su Pandora Papers, in tema di implicazioni per gli sforzi volti a contrastare il riciclaggio di denaro nonché l'evasione e l'elusione fiscali. Con tale risoluzione il Parlamento ha chiesto all'UE di colmare le lacune che consentono di realizzare su vasta scala i tre reati e di avviare un'azione legale nei confronti degli Stati membri che non abbiano ancora adeguato la propria legislazione all'esigenza di contrastare i reati stessi.
• La risoluzione del 15 febbraio 2022 sull'impatto delle riforme fiscali nazionali sull'economia dell'UE. Questa risoluzione, tra l'altro, accoglie con favore l'accordo raggiunto dall'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) e dal G20 sulla riforma del sistema fiscale internazionale per garantire una più equa distribuzione degli utili e dei diritti di imposizione fiscale tra i paesi membri nei confronti delle maggiori società multinazionali, compresa la parziale riassegnazione dei diritti di imposizione ai paesi in cui è creato il valore, e la fissazione di un'aliquota d'imposta effettiva minima globale del 15%.

4.- L'excursus, nei paragrafi precedenti, sullo stato dell'arte del diritto tributario europeo, quale componente di estremo rilievo della politica fiscale dell'UE, ha posto in evidenza come la strumentazione tributaria si integri, a sua volta, con altre componenti di detta politica, quale, ad esempio, l'Unione doganale nonché con l'Unione economico­ monetaria, oltre che con il mercato interno e il suo corretto funzionamento.

Il che conferma la peculiare valenza dello strumento tributario nelle scelte e nelle priorità che l'UE va via via individuando, con riferimento a valori comuni, quali la crescita economica, gli investimenti pubblici di alta qualità, lo sviluppo sostenibile e, di conseguenza, la necessaria tutela del clima e dell'ambiente.

Lo strumento tributario può sortire effetti incentivanti ed equilibratori nei riguardi di detti valori, il che trova conferma nel grande interesse che l'UE porta allo stato della tassazione dell'ambiente da parte degli Stati membri e, nello stesso tempo, il sempre più diffuso convincimento, presso le Istituzioni europee, dell'opportunità dell'introduzione di un tribute ambientale europeo.

In tale logica si inscrive anche l'iniziativa - di cui ha dato notizia il quotidiano "Sole24ORE" del 13 dicembre 2022-intesa ad adottare un dazio ambientale sull'importazione di beni industriali prodotti nel territorio di Paesi terzi, anche da industrie europee delocalizzate, che nella fase della produzione abbiano provocato emissioni nocive.