IN MATERIA DI IMMIGRAZIONE, IL GIUDICE APPLICA LE NORME SUL C.D. DECRETO CUTRO SINE GLOSSA OPPURE LE INTERPRETA E (PERFINO) DISAPPLICA, COME HA FATTO IL TRIBUNALE DI CATANIA, SETTEMBRE 2023?
Autore: Prof. Avv. Carlo Morselli
Sommario: 1. Autentica attività interpretativa o automatismo applicativo? - 2. C.P.R. luoghi di “detenzione ammnistrativa“ (extra delictum). La variatio delle misure alternative al c.d. trattenimento - 3. Tribunale di Catania settembre 2023 -
1. Autentica attività interpretativa o automatismo applicativo?
Gli enunciati normativi identificano tavole ordinate autosufficienti nel portato normativo e quindi nessun apporto, quanto al significato, può provenire dall’interprete che solo conosce i documenti ufficiali, accedendovi e prendendo atto dei corrispondenti quadranti.
Siffatta definizione è espressione del noto positivismo giuridico, riferendosi ad un carattere pressoché autoapplicativo delle norme e quindi circolare[1].
Ma un testo normativo ha bisogno di “gambe e braccia“ per trovare posto nella res extensa di una fattispecie concreta, quella sub iudice. In questo trasferimento applicativo, vi è un concorso di forze attive oppure il secondo soggetto - chiamato ad effettuare un passaggio giurisdizionale, quale adempimento necessario - è solo passivo, senza, appunto, concorrere nella definizione del bacino semantico del testo codificato, e quindi ristretto in un asfittico automatismo applicativo? Per l’indicata alternativa, «si allude a quella dottrina che configura l’attività interpretativa…come attività conoscitiva di norme precostituite…secondo cui i giuristi-interpreti non creano diritto, e…si limitano a prendere conoscenza del diritto che trovano ad opera del legislatore»[2].
La presente impostazione si pone all’opposto di un approccio anticognitivo rispetto alla norma - di ispirazione agnostica - assumendosi, invece, che l’applicazione delle disposizioni di legge consistono in un accertamento giurisdizionale, la cui attività euristica gode di una sua autonomia rispetto alla “posizione positiva della norma”[3]. Ciò si traduce in una sorta di “riserva di giurisdizione“[4], non essendo un soggetto amministrativo il giudice, privo di discrezionalità di giudizio[5] e senza un margine di apprezzamento.
2. C.P.R. luoghi di “detenzione ammnistrativa“ (extra delictum). La variatio delle misure alternative al c.d. trattenimento
La disciplina di cui ci occupiamo è l’immigrazione, e la più recente riguarda il c.d. decreto Cutro[6] che ha messo un focus sui CPR, luogo di “trattenimento“ dello straniero e il cui stretto precedente giuridico è rappresentato dai C.I.E.[7], notoriamente luogo di degrado e di condizione disumana[8]. Ma il trattenimento - quello nei C.P.R. - è una forma di limitazione della libertà personale[9], assimilabile allo stato detentivo, parlandosi impropriamente di “detenzione amministrativa Tuttavia, vi è una certa gradualità delle misure, non essendo il trattenimento l’unica forma prevista dalla legge.
Per le misure alternative al trattenimento[10], si ribadisce, ora, «la possibilità di adozione di misure alternative non detentive deve essere necessariamente scrutinata dall’Autorità procedente»: ancorché l’art. 14, comma 1-bis, del d.lgs. 286/1998 consideri in termini di (apparente) discrezionalità l’adozione delle misure alternative al trattenimento coattivo, la necessità della valutazione di proporzionalità della misura adottata impone l’esame delle condizioni che consentirebbero l’adozione di una misura alternativa; il giudice ha il potere e il dovere di ricercare, laddove lo ritenga necessario, tutti gli altri elementi di prova rilevanti ai fini della decisione[11].
Quanto precede, impone di abbracciare il modello dualistico, in cui il giudice partecipa attivamente alla traduzione della norma, trasferendola al caso de quo.
3. Tribunale di Catania settembre 2023
Nel recente settembre 2023, il Tribunale di Catania, con ordinanza, disapplicando il vigente decreto del Governo “giudicato“ «illegittimo in più parti, incompatibile con le norme Ue», ha rifiutato la convalida dell’instaurato trattenimento dello straniero. È illegittimo trattenere chi chiede protezione[12] non procedendo ad una valutazione individuale - caso per caso - e chiedendo una garanzia economica (4938,00 euro) quale alternativa alla detenzione. Ciò ha statuito il Tribunale di Catania[13] [14], ma in via interpretativa ponendo un filtro ermeneutico alla recente normativa.
Se questa funzione interpretativa non fosse riconosciuta (quelle “individualizzante“), il giudice avrebbe svolto un funzione solo notariale limitandosi a trasferire la fattispecie astratta in quella concrea, però sine glossa[15].
Secondo il Tribunale di Catania, il provvedimento di trattenimento del Questore deve essere integrato attraverso una congrua motivazione che presupponga una valutazione: occorre vagliare le esigenze di protezione, all’interno di un giudizio di proporzionalità della misura in ragione della possibilità di applicare, piuttosto, misure meno coercitive, cioè meno gravose de libertate, rispetto al trattenimento segregativo.
Non può essere un atto “spoglio“, dunque, bensì un controllo adeguato. In questo ordine di idee, la decisione del Presidente della competente Commissione Territoriale deve ruotare su un ventaglio di figure, ciò che nel caso di specie non è si è verificato.
Prof. Avv. Carlo Morselli, Docente Master in Diritto penale e Procedura penale dell’immigrazione, Università degli studi Guglielmo Marconi-Roma.
[1] Hortus conclusus.
[2] R. Guastini-G.Rebuffa, Introduzione, in G. Tarello, Cultura giuridica e politica del diritto, Bologna, Il Mulino, 1988, 9.
R. Dworkin, I diritti presi sul serio, Il Mulino, Bologna, 1982, p. 96; J. Rawls, Una teoria della giustizia, Feltrinelli, Milano, 1986, pp. 367 ss.
Da ultimo, v. Magistrato e cittadino: l’imparzialità dell’interprete in discussione, di E. Scoditti, in Quest. giust., 22 novembre 2023.
[3] Nel campo processual penalistico, v., da ultimo, F. E. Dinacci – A. Pasta, Il dibattimento tra organizzazione ed euristica processuale, in Arch. pen., 16 novembre 2023.
[4] Spetta al giudice ordinario conoscere dell’impugnazione del decreto che reca l’approvazione dell’avviso pubblico per la presentazione delle domande funzionali all’esercizio temporaneo della professione sanitaria di medico e infermiere in base a una qualifica professionale conseguita all’estero adottato ai sensi dell’art. 13 del decreto-legge n. 18/2020 (e successive modifiche) (così, da ultimo, T.A.R., 10 novembre 2023, in Immigrazioni.it., 15 novembre 2023, rinviandosi).
Sempre in ambito ammnistrativo, v. T.A.R. 6 novembre 2023, ivi: da riesaminare la revoca del permesso per soggiornanti di lungo periodo alla luce del carattere risalente della condanna e di sopravvenute evenienze (significativi redditi da lavoro).
[5] Così, invece, T. A.R., 26 luglio 2023, in Immigrazione.it., 2023: in presenza di una segnalazione nel SIS il MAECI non ha alcuna discrezionalità per svolgere un autonomo apprezzamento della posizione del richiedente il visto.
[6] Il Consiglio dei Ministri, riunitosi il 9 marzo 2023, presso l’Aula consiliare del comune di Cutro (Crotone), ha approvato un decreto-legge.
Il decreto Cutro è legge; lotta ai flussi illegali e pene più severe per gli scafisti, in Guida dir., n. 20, 27 maggio 2023, 14 s.; Convertito in legge il decreto-legge n. 20 del 2023 c.d. decreto Cutro: misure di contrasto ai flussi illegali e pene più severe per gli scafisti, in Arch. pen., 2023, sulla legge n. 50 del 2023.
[7] Il trattenimento nei CIE alla prove delle giurisdizioni nazionale ed europea: i poteri del giudice della convalida e condizioni per la proroga del trattenimento, di G. Savio in Dir. imm. citt., n. 2.2014, p. 73. Cfr. Cass. civ. 30.7.2014, n. 17407 e, per quanto concerne i richiedenti protezione internazionale, Cass. civ. 20.3.2019, n. 7842.
[8] La Cassazione conferma: disumana e degradante la condizione delle persone trattenute nel CIE (gli attuali CPR) Corte di Cassazione, sentenza n. 26801 del 19 settembre 2023-ASGI -, in Melting Pot Europa,30 settembre 2023.
[9] In materia, v. Cass., sez. I civ., 9 settembre 2023, n. 26198, sullo straniero espulso dal territorio dello Stato presso centro di permanenza per i rimpatri, emesso in applicazione di un atto. sulla libertà personale, del trattenimento in un centro di permanenza per i rimpatri.
[10] V. Cass., sez. I civ., 8 settembre 2023, n. 26193. V. T.A.R. Lazio, sez. I ter, 28 febbraio 2023, n. 3392, in Immigrazione.it., 2023. Sul c.d. trattenimento, v. Cass., sez. VI civ., 6 ottobre 2022, n. 29152, ivi, 2022.
C. Pitea, La Corte EDU compie un piccolo passo in avanti sui Paesi terzi “sicuri” e un preoccupante salto all’indietro sulla detenzione di migranti al confine. A margine della sentenza della Grande Camera sul caso Ilias e Ahmed c. Ungheria, in Dir. imm. citt., n.3/2020; G. Savio, Misure alternative al trattenimento e garanzie difensive: commento alla sentenza n. 280/2019 della Corte costituzionale, in Dir. imm. citt., n.2/2020.
In tema, v. A. Liguori L’attuazione della direttiva rimpatri in Italia e G. Savio La nuova disciplina delle espulsioni conseguente al recepimento della direttiva rimpatri, ivi, n. 3.2011, p. 30. G. Mentasti, La Cassazione civile esclude che le misure alternative al trattenimento siano applicabili per mere ragioni di pubblica sicurezza, in Diritto penale contemporaneo 23.1.2019, commento a Cass. civ., sez. I, sent. n. 27692/2018 pubblicata il 30.10.2018. Cfr. altresì G. Savio, Il trattenimento amministrativo dello straniero nei centri per i rimpatri non può avere finalità di prevenzione e di ordine pubblico, pena la sua radicale illegittimità, in Questione giustizia 6.12.2018.
Secondo i dati riportati dall’Osservatorio sulla giurisprudenza dei Giudici di pace dell’Università Roma tre, nell’anno 2015 nessuna misura alternativa è stata emessa dagli uffici di Torino, Bari e Roma, mentre trenta casi si sono riscontrati a Roma nel periodo novembre 2015 - marzo 2016 in seguito alla temporanea chiusura della sezione maschile del locale CIE. https://borderlandscapes.law.ox.ac.uk/sites/default/files/2019-11/Ufficio-del-Gdp-diRoma_update1.pdf.
[11] Cass. ordinanza sez. I civ. 12.5.2023 n. 13113 (all. 47), in Dir. imm. citt., 2023.
[12] Per la Cassazione, sentenza n. 32070/2023, tutti, anche se non lo chiedono, devono ricevere informazioni sulla procedura di protezione internazionale, sul programma di ricollocazione in altri Stati membri e sulla possibilità di rimpatrio volontario assistito, in Norme & Trib., 21 novembre 2023, Immigrazione: no al respingimento se l’informativa nell’hotspot non è completa, di F. Machina Grifeo.
Non può essere disposto il rimpatrio, per irregolarità del soggiorno, del richiedente la protezione internazionale prima che sia adottata una decisione di primo grado sulla medesima richiesta (Corte di giustizia dell’Unione europea, 9 novembre 2023, in Immigrazione.it., 15 novembre 2023).
[13] S. Albano, Il giudice non convalida i trattenimenti di tre migranti tunisini disposti in base alla nuova disciplina delle procedure di frontiera. La legge ordinaria non può violare la Costituzione e le direttive UE, in Quest. giust., 2 ottobre 2023, che richiama ASGI, Pozzallo.
C. Favilli, Presupposti, limiti e garanzie applicabili al trattenimento del richiedente protezione internazionale soggetto a procedura di frontiera: Commento al decreto del tribunale di Catania del 29 Settembre 2023, in Dir. imm. citt., 2023, n.3.
[14] V., sul giudizio di convalida, alternativa a quella prevista per le misure, maggiormente incidenti sulla libertà personale, del trattenimento in un centro di permanenza per i rimpatri (art. 14, comma 1) e dell’accompagnamento alla frontiera (art. 13, comma 5-bis), v. Cass., sez. I civ., 8 settembre 2023, n. 26193.
[15] Cioè, sic et simpliciter.
