IL MONITORAGGIO DELLE IRREGOLARITÀ ATTRAVERSO LE BANCHE DATI: L’ESPERIENZA DELLA CORTE DEI CONTI ITALIANA
Autore: Cons. Maria Teresa Polito
Una banca dati sulle Irregolarità e frodi comunitarie per rispondere a specifiche esigenze
La Corte dei Conti italiana da anni investe molte energie nell’idea del monitoraggio, ritenendo importante poter disporre per le proprie attività di una raccolta di dati volta a comparare i fenomeni sul territorio nazionale, ed a fornire una chiave di lettura aggiornata nei diversi anni. Si è partiti interrogandosi su quale fosse la fonte informativa nazionale più attendibile .
L’antefatto è antico e la storia sia pure sintetica ci aiuta meglio a capire i problemi affrontati ed il presente.
Negli anni 2000/2001 con l’aiuto di altri colleghi ho organizzato per il Consiglio di Presidenza un convegno internazionale sul fenomeno delle irregolarità e delle frodi (utilizzando un finanziamento europeo - Grotius). Questo evento ci ha dato la consapevolezza delle potenzialità della Corte nel settore in virtù delle sue due funzioni : controllo e giurisdizione, creando quella sinergia conoscitiva che costituisce un valore aggiunto e che può essere ( in alcune materie lo è già) una concreta modalità di lavoro, per non disperdere le informazioni e le conoscenze acquisite. In questo settore l’esperimento è pienamente riuscito. Ma quel convegno ha dato, altresì, la misura che i dati forniti sulle frodi erano diversi e contraddittori a secondo della fonte informativa di riferimento e che la Corte dei conti , che dà si i numeri, ma senza meno dovrebbe dare quelli più vicini alla realtà, doveva attrezzarsi per individuare la fonte nazionale informativa più attendibile. Fu il comandante generale della Guardia di Finanza dell’epoca che ci suggerì di avere contatti con il Nucleo della Guardia di Finanza, inserito presso la Presidenza del Consiglio- Dipartimento delle Politiche europee- che costituiva il collettore delle comunicazioni delle diverse amministrazioni nazionali e che inviava i dati alla Commissione Europea- OLAF, in virtù degli obblighi derivanti per ogni Stato Membro dal Regolamento CE n.1681/1994. Mi riferisco all’obbligo trimestrale di comunicazione alla Commissione delle irregolarità scoperte, dapprima di importo superiore agli € 4.000 e, successivamente, dopo il Regolamento CE n.35 del 2005, di importo superiore agli € 10.000.
Così ha fatto la Corte stimolando anche la ricostituzione del Comitato per la lotta alle frodi, previsto dalle norme nazionali fin dal 1992 e per diversi anni non operativo. Finalmente nel 2007, grazie anche al Ministro Emma Bonino ed al Capo dipartimento delle politiche europee, il Comitato si è rimesso in moto e oggi fornisce un apporto importante anche sui tavoli europei. Esso costituisce, per le irregolarità sui fondi strutturali, l’interlocutore dell’OLAF, ma anche della Corte dei conti, con uno scambio collaborativo costante.
Si è partiti in modo pioneristico con la trasmissione di schede excel, a cura del Dipartimento delle politiche europee, visto che l’invio alla Commissione-OLAF avveniva ancora in formato cartaceo, si è poi utilizzato il sistema informatico messo a punto dalla Commissione, Sistema AFIS. Dal 2009 l’Olaf si è dotata di un nuovo sistema l’IMS (irregularity management system) al quale la Corte italiana ha avuto un accesso diretto, con la funzione di osservatore. Il rapporto instaurato con le Istituzioni europee e soprattutto la collaborazione istruttoria che la Corte ha offerto alle amministrazioni nazionali, con un livello di approfondimento alto, sono elementi che hanno sicuramente influito sulla concessione di tale accesso .
Dopo qualche tempo anche il Ministero delle risorse agricole e forestali ha fornito alla Corte tale abilitazione per le frodi in agricoltura e, più di recente, con una richiesta evasa in poche ore, tale accesso è stato fornito, anche nell’ambito delle irregolarità in materia di pesca, per il FEP. Ciò conferma la credibilità di cui gode la Corte nel settore presso le amministrazioni nazionali e anche presso l’OLAF visto che l’abilitazione va autorizzata da OLAF.
Attualmente la Corte dei conti è l’unica Istituzione nazionale che ha l’accesso al Sistema IMS OLAF per le irregolarità e frodi su tutti i fondi. Il lavoro svolto e la competenza acquisita hanno consentito di dimostrare che il controllo della Corte non costituiva una duplicazione ma bensì un valore aggiunto, visto che la validazione dei dati, realizzata dalla Sezione Affari Comunitari ed Internazionali, contribuendo ad eliminare alcuni errori, può rivelarsi un valido ausilio. L’affidabilità dimostrata ha fatto si che fosse richiesto alla Corte , in via informale, di testare le modifiche al Sistema informativo, una sorta di consulenza sulle variazioni che si stavano apportando. Ciò è motivo di soddisfazione accompagnata da un senso di grande responsabilità per lo svolgimento accurato delle attività di monitoraggio. In diversi casi si è riusciti ad intercettare degli errori e quando si è trattato di errata identificazione del fondo o di quantificazione inesatta, si è provveduto a segnalarli. Ad esempio, in un caso c’era stata una duplicazione dell’iscrizione dell’importo dell’irregolarità che aveva comportato un raddoppio delle somme relativamente al fondo e quindi per l’Italia l’errore avrebbe avuto conseguenze particolarmente negative. A seguito della segnalazione della Corte le amministrazioni hanno svolto i loro controlli, hanno riscontrato l’errore e comunicato la modifica. In genere le segnalazioni della Corte sono precise perché l’ attività di monitoraggio è svolta con molta attenzione.
Evidenzio due esempi importanti dell’azione di ausilio sinergico fornita dalla Corte alla banca data OLAF, importanti anche nelle elaborazioni del Sistema Corte.
- Aver inizialmente insistito perché fosse inserito nell’ IMS, fra l’anagrafico delle persone coinvolte, il codice fiscale e la partita IVA per le imprese, elementi imprescindibili per individuare, sotto nomi diversi, le medesime persone fisiche autori di altre fattispecie di frode. Tali elementi consentono in modo univoco ed incontrovertibile di rintracciare comunque il soggetto anche se nascosto sotto un guscio societario. Le elaborazioni sul menzionato elemento sono state messe a punto nel sistema della Corte (SIDIF) e consentono di individuare, attraverso il codice fiscale, se un soggetto è stato coinvolto in precedenza in altre frodi ed analizzare le diverse casistiche.
I controlli incrociati possono fornire elementi conoscitivi, anche in via preventiva, evitando che soggetti già individuabili per fatti di frode siano ancora beneficiari di risorse comunitarie.
- Aver ribadito in tutti i tavoli (nazionali ed europei), quando già una modifica del sistema IMS sembrava irreversibile, che il dato sugli importi da recuperare dovesse essere sempre riportato anche negli aggiornamenti trimestrali Ciò consente di svolgere quella funzione costante di stimolo alle amministrazioni nazionali perché mettano in moto, tempestivamente, le azioni di recupero consentendo di ridurre la dispersione di risorse che vede coinvolte sia l’Unione che lo Stato Membro ed il cui onere quindi grava su tutti i cittadini. Ma tale banca dati è anche un ausilio per le procure regionali della Corte per individuare ulteriori specifiche fattispecie di responsabilità .
Non va poi dimenticato che il Sistema OLAF è un sistema europeo che è indirizzato a 28 paesi, con regimi giuridici diversi e che nell’intento di uniformare si può arrivare a rafforzare od a ridurre la tutela disperdendo elementi fondamentali, è quindi indispensabile armonizzare, fra i diversi Stati Membri, le modalità di attuazione. In tale ambito è evidente che le Istituzioni superiori di controllo giocano un ruolo importante .
La realizzazione della Banca dati SIDIF della Corte dei conti
Dopo la prima fase le esigenze conoscitive si sono ampliate e si è ritenuto utile costruire una autonoma piattaforma informatica, un Sistema che, partendo dai dati OLAF, potesse realizzare delle elaborazioni specificamente indirizzate alla funzione di controllo ed a quella giurisdizionale. Nonostante la disponibilità, all’inizio, è stato difficile far comprendere ad Olaf le specifiche esigenze, perché in realtà da semplici osservatori, ruolo assicurato in tutti i paesi alle amministrazioni che accedono a questo Sistema, la Corte aveva, invece, bisogno di ulteriori elementi per cercare di potenziare la base conoscitiva. Ma si voleva evitare di commettere errori strategici che avrebbero creato problemi e costi supplementari.
È quindi iniziato un ulteriore rapporto con Olaf, ed è stato utile anche l’atto di cooperazione, sottoscritto nel 2006 e rinnovato nel 2013. Anche se l’oggetto principale di tale atto è la reciproca assistenza nelle investigazioni, una parte di esso si occupa del monitoraggio, e, facendo leva sull’importanza delle banche dati, si è sempre avuta da OLAF la massima collaborazione, determinanti sono stati comunque i rapporti personali, come abitualmente avviene nella cooperazione.
Le attività di controllo effettuate dalla Corte sulle irregolarità avevano evidenziato diverse problematiche a cui la sola acquisizione degli elementi statistici non dava sufficienti risposte. È sembrato inevitabile, per rispondere alle specifiche esigenze, costituire una banca dati autonoma, nella quale riversare i dati raccolti da OLAF, dando ad essi, un ordine ed una elaborazione che meglio si adattasse alle necessità poste dalle funzioni della Corte.
Così è nato il SIDIF (sistema informativo irregolarità e frodi comunitarie)della Corte dei conti. La Banca dati ha moltissimi elementi: l’anagrafica dei soggetti, l’individuazione dei fondi, gli importi irregolari, le somme recuperate, i procedimenti contenziosi in atto, eventuali provvedimenti cautelari avviati ed altri dati importanti, di tipo statistico, accanto ad essi anche dati di altra natura come le prassi adottate . In tal modo la banca dati da strumento di monitoraggio statistico è diventata mezzo informativo di analisi delle prassi, di accadimento dei fenomeni, esame indispensabile per effettuare cioè quell’ analisi dei rischi che può consentire gli interventi correttivi volti a prevenire in futuro le medesime azioni. Ma per una Corte che è anche giurisdizione è altresì importante monitorare l’andamento dei contenziosi e dei diversi procedimenti e del loro esito, il collegamento eventuale o strutturale con altri reati quali il falso, la corruzione, la concussione, ed altresì porre sotto attento esame l’andamento dei recuperi fondamentale per evitare la dispersione delle risorse dell’erario dell’Unione e nazionale, stimolando le amministrazioni a ridurre la loro inerzia. Ambiti nei quali si è avviata una stretta collaborazione fra il controllo e la procura.
Negli scambi con i rappresentanti delle ISC dei vari paesi europei l’approfondimento dei controlli effettuati, l’azione svolta sul fronte della giurisdizione e la varietà dei fenomeni analizzati rende la Corte italiana un interlocutore particolarmente utile per la conoscenza di tale settore, vista anche l’ampia casistica evidenziata sul territorio nazionale. Nei controlli con la Corte dei conti europea, ma anche in quelli autonomi svolti dalla Corte sulle amministrazioni nazionali, così come è stato rilevato dalle Sezioni regionali di controllo che hanno svolto specifiche attività sui fondi europei, gli elementi sulle irregolarità, presenti nella banca dati, sono utilizzati per una specifica interlocuzione per richiedere notizie puntuali sugli elementi emersi. In Italia, il 73,8% delle irregolarità ad oggi comunicate, sono collegate alla programmazione 2000/2006, rendicontata nel 2010,perchè durante le chiusure emergono ulteriori fenomeni. Un aspetto preoccupante che emerge dagli elementi presenti nella banca dati e che può incidere pesantemente sugli Stati Membri sono le decertificazioni: con tale termine si fa riferimento al fenomeno per il quale spese rendicontate alla Commissione, a seguito dell’individuazione di frodi o irregolarità per cattivo uso dei fondi comunitari, sono riattribuite ai bilanci nazionali, con conseguente esclusione di tali spese dalle risorse comunitarie. Per la programmazione 2007/2013, ormai prossima anch’essa alla chiusura (chiuderà nel 2015), la Commissione ha adottato in modo massiccio il sistema delle decertificazioni fin dalle prime segnalazioni. Ciò rende indispensabile aumentare l’attenzione del controllore esterno perché i rischi sulla tenuta della contabilità nazionale sono enormi. Infatti sulle amministrazioni i rischi di perdita, di dispersione si raddoppiano, e, nei bilanci già in sofferenza di alcune amministrazioni, in particolare delle regioni dell’obiettivo convergenza, con posizione deficitaria in alcuni settori, la necessità di reintegrare i fondi non riconosciuti come risorse comunitarie, può rivelarsi un problema grandissimo di cui le Istituzioni superiori di controllo dovrebbero farsi maggiormente carico.
La conoscenza approfondita di cui la Corte dispone in ragione delle proprie funzioni opera su più fronti, nei confronti delle amministrazioni che svolgono la gestione, costituisce uno stimolo al miglioramento della propria azione e le condanne per le patologie scoperte costituiscono un deterrente; sotto altro profilo, poi, il raccordo con le altre magistrature, soprattutto quella penale, crea sinergie investigative rafforzando la tutela degli interessi comunitari e nazionali.
Conclusioni
Vorrei in conclusione richiamare l’attenzione su alcuni profili
La banca dati SIDIF realizzata presenta caratteri peculiari per :
- l’unitarietà delle informazioni sulle frodi ed irregolarità comunitarie: nessuna Istituzione in Italia raccoglie unitariamente le informazioni sulle irregolarità di tutti i fondi .
- la struttura (non solo l’individuazione del caso in modo statico all’epoca dell’evento, ma nel suo divenire)
- la pluralità delle sue informazioni (gli importi irregolari, gli autori delle irregolarità, i fondi interessati, la situazione dei recuperi, l’andamento dei contenziosi dei diversi procedimenti : contabile, penale, civile amministrativo , l’esistenza di procedure cautelari, la connessione ricorrente con altri reati );
- l’individuazione dei soggetti autori delle irregolarità anche quando si presentano sotto lo schermo societario ;
- l’attenzione ai recuperi come strumento indispensabile per evitare la dispersione delle risorse .
Cons. Maria Teresa Polito - Componente della Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali della Corte dei Conti
