- Quadro normativo di riferimento
2.1. Normativa e pianificazione europea
Alla fine del 2000, il processo di pianificazione della rete trasportistica a livello europeo, ha visto l’Italia, dapprima esclusa dalle grandi direttrici geoeconomiche ma ha, poi, ottenuto il riconoscimento su scala europea, del ruolo di nodo strategico verso il Mediterraneo, con l’approvazione di 4 “corridoi” di penetrazione nel suo territorio.
2.1.1 Nella decisione del Parlamento europeo n. 884/2004/CE del 29 aprile 2004[2] sono rappresentati gli orientamenti della comunità europea sullo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti (TEN-T). Viene tracciato il “master plan” delle infrastrutture dei trasporti dell’Unione Europea, nel quale vengono inclusi i “corridoi” che attraversano il territorio italiano:
- “corridoio 1” Berlino-Verona-Bologna-Roma-Napoli-Reggio Calabria-Palermo;
- “corridoio 5” Lisbona-Lione-Torino-Milano-Trieste-Kiev;
- “corridoio 8” Bari-Mar Nero
- “corridoio dei due mari” asse Rotterdam-Genova;
I corridoi europei
2.1.2 Aspetti innovativi della disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici sono presenti nelle due direttive del Parlamento europeo, lan.2004/17CE[3] e la n. 2004/18/CE[4] del 31 marzo 2004, alle quali, gli Stati i devono adeguarsi[5].
2.2 Normativa italiana
2.2.1 Le legge 443, emanata nel 2001 per snellire le procedure di appalto dei lavori pubblici e raggiungere, in tempi accettabili, quello sviluppo infrastrutturale che avrebbe permesso al nostro paese di non essere escluso da quei “corridoi”, per il movimento delle merci e delle persone, che l’Unione Europea ha disegnato, detta, a tal fine, precisi principi e criteri direttivi ai quali i decreti legislativi si dovevano attenere e che riguardavano principalmente: la disciplina della tecnica di finanza di progetto per finanziare e realizzare le infrastrutture anche con il contributo di fondi privati; la definizione delle procedure da seguire con stringenti tempi di approvazione dei progetti preliminari/definitivi; la risoluzione delle interferenze con servizi pubblici e privati; l’attribuzione al CIPE della valutazione delle proposte dei promotori, di approvazione dei progetti e di vigilanza sulla esecuzione degli stessi.
Al Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti è stato demandato il compito di curare le istruttorie, di formulare le proposte e di assicurare il supporto all’attività del CIPE, avvalendosi della Struttura Tecnica di Missione (STM) all’uopo costituita. I lavori devono avvenire con gara ad evidenza pubblica, nel rispetto delle direttive dell’Unione Europea, e con affidamento ad un unico soggetto contraente generale o concessionario.
La normativa in questione prevede, tuttavia, una serie di deroghe alla vigente disciplina in materia di aggiudicazione di lavori pubblici e la massima flessibilità nell’adozione dei pertinenti strumenti giuridici, per un contenimento dei tempi di realizzazione delle opere.
2.2.2 Si sono poi succedute varie disposizioni normative, a cominciare dalla legge 166 del 2002, che ha affidato l’approvazione dei progetti ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sentiti il CIPE e gli altri soggetti interessati ed apportato modifiche anche in tema di programmazione economica e finanziaria delle opere.
Altre disposizioni in materia sono contenute nei seguenti atti legislativi: D.Lgs. n.190 del 2002, L. n.350 del 2003, D.Lgs. n.189 del 2005, D.L. n.273 del 2005, L. n.266 del 2005, D.Lgs. n.163 del 2006 e s.m.i. (Codice dei contratti pubblici), D.L. n.112 del 2008, Legge finanziaria per il 2010, i D.L. n.40 e 78 del 2010 ed infine il D.L. n.201 del 2011.
2.2.3 I citati testi normativi hanno apportato alla materia elementi di rilievo amministrativo o in tema di programmazione economico-finanziaria delle opere strategiche.
Tra le innovazioni di particolare rilievo v’è l’inserimento nel Programma di due tipi di opere di dubbia attinenza ai principi ed alle finalità su cui esso si basa. In particolare, nel Programma sono stati ricompresi anche il “Piano di messa in sicurezza degli edifici scolastici”[6] a cui sono riservate, dalla legge 24 dicembre 2003 n.350, risorse non inferiori al 10% di quelle rese disponibili dall’art. 13 della legge 166/02[7], ed interventi a favore di immobili destinati alla sicurezza strategica dello Stato nonché opere “la cui rilevanza culturale trascende i confini nazionali”.
Il riconoscimento della “strategicità” di questi due progetti, anche se molto importanti, sia sul piano politico che della sicurezza, ha sollevato numerose critiche sull’opportunità di tale scelta.
2.2.4 Il D.Lgs. 189/2005 ha previsto la nomina di commissari straordinari, col compito di seguire l'andamento delle opere e di provvedere alle opportune azioni di indirizzo e supporto promuovendo le occorrenti intese tra i soggetti pubblici e privati interessati. Nell'espletamento delle suddette attività, e nel caso di particolare complessità delle stesse, il commissario straordinario può essere affiancato da un sub-commissario.
2.2.5 Va segnalata, inoltre, la legge finanziaria per il 2010, la quale, all’art. 2 commi 232-234 ha stabilito che, sussistendo determinate condizioni, specifici progetti prioritari[8] possano essere autorizzati all’avvio del progetto definitivo per “lotti costruttivi” e non per “lotti funzionali” come prevedevano le norme antecedenti.
Al riguardo si osserva che nel 2° Documento di Programmazione economica finanziaria, del luglio 2004, era chiaramente sostenuta una offerta infrastrutturale non fatta di segmenti, ma costituita da una rete organica, un vero sistema territoriale. Con il lotto costruttivo, questa idea di network viene meno, si torna a concedere finanziamenti a pioggia per realizzare la “porzione” di infrastruttura individuata quale “lotto costruttivo”, non più funzionale, ovvero utilizzabile autonomamente, ma ugualmente finanziabile dal CIPE, purché il costo del lotto non sia inferiore al 10% del costo dell’intera opera.
- 3 La programmazione economica finanziaria: DPEF, DFP e DEF
Il Programma delle Grandi infrastrutture[9], deve essere inserito, ai sensi: della legge 443 del 2001 e dell’art. 13 della legge 166/02[10] nel Documento di programmazione economico-finanziaria[11]; dell’art. 10 della legge 196/2009 nella Decisione di Finanza Pubblica; dell’art. 2 della legge 39/2011 nel Documento di Economia e finanza, diventandone parte integrante.
Di seguito vengono segnalati i principali elementi di novità presenti in ognuno di essi.
2.3.1 Il Documento di programmazione economica e finanziaria 2002-2006 ha previsto iniziative di politica economica riguardanti la realizzazione del programma di opere pubbliche ritenute strategiche per lo sviluppo e la modernizzazione del paese ed ha prodotto una stima complessiva del programma, con previsione di finanziamento al 50% a carico del bilancio pubblico e per il 50% mediante ricorso al project-financing[12] [13].
2.3.2 Nei DPEF 2003-2006 e 2004-2007 vengono individuate, nell’ambito delle 127 opere incluse nel programma delle infrastrutture strategiche, le opere che, per incisività e rilevanza sul territorio, rappresentano gli interventi chiave della strategia di governo, e le 91 opere (incluse nel programma), potenzialmente attivabili nel triennio di riferimento.
2.3.3 Nel DPEF 2005-2008 viene introdotto il documento “Programmare il territorio, le infrastrutture e le risorse” redatto dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nel quale vengono segnalati gli interventi “nuovi” da inserire nel documento di programmazione economica, i quali, complessivamente, costituiscono un costo aggiuntivo di 5.387 milioni di euro, con una previsione di spesa di circa 2.000 milioni di euro a carico della “legge obiettivo”.
2.3.4 Nel documento allegato al DPEF 2006-2009 viene evidenziato come il progetto delle “autostrade del mare” faccia parte del “Master plan” dell’Unione Europea e rappresenti la più rilevante iniziativa ambientalista di coinvolgimento dei principali attori del trasporto. Nel documento, si fa inoltre il punto dello stato di attuazione del Programma, sottolineando le criticità incontrate nell’attuazione ed evidenziandone l’impatto macroeconomico.
2.3.5 Con l’allegato “opere infrastrutturali” al DPEF 2008-2012, si procede all’ulteriore aggiornamento del “Programma Infrastrutture Strategiche (PIS) - 6° documento di programmazione economica e finanziaria – Programmare il territorio, le infrastrutture, le risorse”. Il costo aggiornato delle infrastrutture deliberate dal CIPE ammonta a 115.549 milioni di euro, ma non coincide con il costo previsto nelle specifiche delibere degli interventi, il differenziale si aggira sugli 8 milioni di euro, dovuto in gran parte ad aumenti di costo.
Il costo del Programma subisce un ulteriore aggiornamento passando da 173.402,395 a 174.229,591 milioni di euro.
Le residue necessità finanziarie, esposte nel documento, ammontano a circa 124 miliardi di euro da reperire nei successivi 5 anni.
Per far fronte alle criticità riscontrate nell’attuazione del programma, e per sbloccare i cantieri, viene prospettata la possibilità di ricercare nuove forme di finanziamento, alternative all’accollo alla finanza pubblica, con il ricorso a forme di Partenariato Pubblico Privato (PPP)[14]. Non viene sottovalutata, tuttavia, la rischiosità dei progetti realizzati in partenariato, già evidenziata da EUROSTAT.
2.3.6 Nel DPEF 2010-2013 vengono sottolineate due problematiche: la particolare situazione congiunturale caratterizzata dalla crisi e la persistenza di vecchi vincoli. Nonostante ciò, viene confermato in oltre 116 miliardi di euro il valore delle infrastrutture sottoposte al vaglio del Comitato, ai fini dell’approvazione del progetto e/o del finanziamento (c.d.“perimetroCIPE”).
2.3.7 Nella Decisione di Finanza Pubblica (DFP) 2011-2013 è presente l’aggiornamento del Programma, il cui costo complessivo si evolve da 233 a 239 miliardi di euro, mentre le disponibilità variano da 92 a 104 miliardi di euro.
