5. Controlli della Corte dei conti: 5.1 Le ricusazioni di visto a delibere del CIPE; 5.2 Le osservazioni sulle grandi opere della Sezione Centrale di Controllo sulla Gestione.

5. 1 Le ricusazioni del visto a delibere del CIPE

Negli anni 2007-2008 è stato ricusato il visto a 7 delibere CIPE. La ricorrente censura mossa alle delibere non ammesse a registrazione riguarda “l'approvazione del progetto preliminare di in un'opera pubblica, deve essere preceduto da una matura, approfondita e credibile verifica della sussistenza dei presupposti tecnico progettuali e dei costi da essi derivanti, anche per evitare irrealistici effetti annuncio circa la realizzabilità di opere pubbliche non adeguatamente ponderata. Il progetto preliminare deve indicare la sintesi delle fonti di finanziamento per la copertura della spesa, non risultando idonea la previsione di fondi di copertura programmatica e tendenziale”[32].

5. 2 Le osservazioni sulle grandi opere della Sezione Centrale di Controllo sulla Gestione

L’organo di controllo ha seguito, nello scorrere degli anni, le vicende delle grandi opere, intervenendo più volte.

Una prima relazione, depositata nel 2005, formulò una serie di valutazioni così sintetizzabili:

• difficoltà nella conoscenza dei dati riferibili ad alcuni opere, nella completezza e nella pubblicità della banca dati (requisiti ritenuti fondamentali per la trasparenza amministrativa);
• deficit informativo sostanziale, che riguarda fonti di finanziamento, allocazione delle risorse, evoluzione della spesa, costi passati e futuri;
• miriade di forme di controllo e di sistemi informativi non dialoganti tra loro e non idonei a rappresentare scenari globali, di dialogo ed integrazione con altri sistemi. Ciò può provocare, secondo l’opinione dell’Organo di controllo, lievitazione dei costi di raccolta delle informazioni;
• il CIPE e gli altri enti intervenuti nella composizione del Programma delle grandi opere, non hanno saputo operare con la sinergia richiesta per la realizzazione delle infrastrutture pubbliche, difettando di capacità progettuale, sia in termini tecnici che economico-finanziari.

Valutazioni critiche sono state espresse anche nelle delibere 12/2007/G e 21/2007/G, riassunte in queste poche righe: “le patologie riscontrate sono eziologicamente riconducibili a fenomeni comuni, che attraversano queste diverse formule giuridiche: carenza di progettazione, indefinitezza della incidenza dei finanziamenti, assenza delle verifiche sul realizzato e sul fabbisogno residuale”.

La carenza progettuale è un tema ricorrente nelle relazioni dell’Organo di controllo, in quanto ritenuta, insieme alla indefinitezza dei finanziamenti, il punto nodale di tutte le patologie riscontrate nel corso dell’attività di controllo. Alla base del contenzioso con le ditte appaltatrici, c’è sempre una progettazione scadente ed obsoleta. Le infinite “riserve” richieste dalle imprese, fanno lievitare a dismisura il costo dell’opera e bloccano i lavori con conseguente slittamento dei tempi di realizzazione. Le pretese avanzate dalle ditte, trovano spesso fondamento proprio nella non rispondenza della progettazione alla realtà dei luoghi. I progetti presentati al CIPE, di frequente, devono subire sostanziali revisioni al momento della loro approvazione, sia per soddisfare le esigenze degli enti locali dove persiste l’opera, sia per ricondurla, in sede di approvazione, alla normativa vigente per le opere pubbliche. Queste prescrizioni non vengono mai quantificate economicamente nelle delibere del CIPE. Il vincitore della gara di appalto, si trova a dover elaborare progetti esecutivi, con sostanziali modifiche rispetto ai progetti definitivi sui quali si è quantificata la sua offerta, per adeguarli alle prescrizioni inserite nella delibera CIPE e non calcolate. In alcuni casi, le prescrizioni, a cui devono obbligatoriamente adeguarsi, sono di consistente entità, stravolgendo il progetto posto a base di gara, con inevitabile aggravio di tempi e costi.

I Magistrati contabili hanno approfondito, con opportune indagini, temi su specifiche opere inserite e finanziate dalla legge obiettivo. Si segnalano, in particolare le osservazioni concernenti le opere che seguono:

• Interporto di Civitavecchia (delibera 15/2006 G), finanziato dal CIPE nel 2003. E’ stato accertato che la formula del project finance in concreto adottata, anziché generare flussi di cassa e ripartire, con esattezza, rischi e adempimenti tra Amministrazione e promotore-concessionario, si è sviluppata attraverso un progressivo aumento degli oneri a carico della parte pubblica, con risultati non dissimili dal vecchio istituto della concessione di committenza, ormai penalizzato dal legislatore.

• Corridoio V – Lione/Kiev (delibera 23/2008/G), l’indagine ha evidenziato le notevoli lentezze realizzative della complessa opera, in cui il MIT svolge un’azione di propulsione e di coordinamento in ordine alle intese internazionali e alla programmazione dell’opera. L’Organo di controllo ritiene necessario che siano adottate opportune misure correttive, per superare le enormi differenze di costi unitari per Km, di alcune infrastrutture ferroviarie realizzate o in corso di realizzazione, rispetto ad altri Paesi europei;

• Progetto di salvaguardia della laguna e della città di Venezia Sistema MO.S.E.(delibera 2/2009/G), molteplici sono le problematiche su cui si è soffermata la relazione dell’Organo di controllo, quali, fra le altre, una legislazione ai limiti della compatibilità con le norme comunitarie, il ricorso all’obsoleta e più volte condannata procedura della concessione di sola costruzione e ai suoi alti costi; il monopolio economico, programmatorio e progettuale del concessionario; l’indeterminatezza procedurale; l’assenza di una procedura di impatto ambientale positiva; la scelta del progetto esecutivo generale; il problematico coinvolgimento degli enti locali; la notevole lievitazione dei costi; il ruolo svolto dal Magistrato delle acque a partire dalla fase progettuale delle opere. L’Organo di controllo segnala che, in soli sei mesi, i costi dichiarati per l’intera opera si sono ulteriormente e notevolmente impennati passando da 4.271,61 milioni di euro a 5.496,19 milioni di euro;

• Ponte sullo stretto di Messina (delibera 24/2009/G) lo sviluppo della progettazione e realizzazione, è stata affidata dalla legge 1158 del 1971 ad una società di progetto, costituita 10 anni dopo, la cui attività è risultata condizionata dall’esigenza di seguire le indicazioni di volta in volta fornite dal CIPE, e dalle direttive dell’ANAS, azionista di riferimento. I Magistrati relatori ritengono necessaria un’attenta valutazione della fattibilità tecnica dell’opera, dell’attualizzazione delle stime di traffico, della compatibilità ambientale. La Corte segnala l’anomalia – sia pure realizzata in applicazione dell’art. 5 comma 6, della legge 126/08 – che viene a determinarsi con il riutilizzo delle somme, già destinate ad opere di investimento, a finanziare spese correnti.

• Quadruplicamento della linea ferroviaria Verona-Fortezza (delibera 18/2010/G), la Corte ha condotto un’analisi sulla tempistica delle fasi realizzative e sulla stessa fattibilità dell’opera, la cui realizzazione si colloca nel più ampio scenario delle infrastrutture di interesse transnazionale, quello del corridoio europeo n. 1 Berlino-Palermo. Sono stati accertati ritardi e disfunzioni che, se non rimossi in modo tempestivo, potrebbero provocare la revoca del finanziamento comunitario. La Corte, ritiene necessario, che siano poste in essere le azioni assolutamente prioritarie per salvaguardare il contributo dell’opera. Ritiene, inoltre, che si debba intervenire per superare le problematiche derivanti dal contratto di programma tra lo Stato e le Ferrovie dello Stato e che vengano modificati i meccanismi di finanziamento, che capovolgono il principio della programmazione rendendo costantemente provvisorie le risorse stanziate, ancorché inserite in contratti di programma.

• Passante autostradale di Mestre (delibera 4/2011/G) l’indagine evidenzia che l’intervento, portato avanti dal Commissario delegato per l’emergenza socio-economico ambientale della viabilità di Mestre, presenta molteplici criticità. In particolare è emerso che, le ordinanze di protezione civile sono state utilizzate come mezzo ordinario alla risoluzione dei problemi, marginalizzando organi di controllo come la Corte dei Conti o l’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, ne consegue la necessità che, per il futuro, tali strumenti eccezionali dovrebbero circoscriversi ad eventi equiparabili a quelli calamitosi e catastrofici. I costi di una struttura commissariale ad hoc, rappresenta un costo indiretto dell’infrastruttura stessa, che dovrebbe essere contemplato come onere riferibile all’opera stessa. Si è fatto uso improprio anche della “dichiarazione dello stato di emergenza”. Il ricorso eccessivo alle varianti progettuali ha determinato un consistente aumento dei costi e allungamento dei tempi; inoltre, nella progettazione preliminare, non si è tenuto conto delle “opere compensative” richieste dagli enti locali interessati, che hanno anch’esse influito sul lievitare della spesa;

• Metropolitana di Roma linea C (delibera 21/2011/G) il lungo tempo trascorso dalla sua prima progettazione, all’inizio degli anni ’90, fa sì che l’opera, concepita come rimedio alle esigenze di congestionamento del traffico privato locale, venga realizzata in presenza di scenari di riferimento profondamente mutati ed ancora incerti. Durante il suo travagliato iter progettuale, la linea è stata oggetto di modifiche a più riprese, anche su aspetti fondamentali, quali il tipo di tecnologia da applicare e le modalità esecutive, con notevoli implicazioni in termini di costi, tempi di realizzazione, efficienza. Ciò è avvenuto anche per l’assenza- prima della gara di affidamento – di progetti dettagliati e basati su documentazioni verificabili e certe per tutti gli aspetti realizzativi. Molte problematiche su situazioni geologiche ed archeologiche si sono, perciò, definite e concordate solo durante i lavori, nel dialogo tra le Amministrazioni e l’esecutore, in assenza di specifiche tecniche dettagliate ed adeguatamente assistite da pervasivi studi ed analisi. I rischi sono ricaduti quasi totalmente sulla parte pubblica, inclusi quelli tipici della costruzione di opere. La linea risulta notevolmente ridimensionata nella fase realizzativa per lo stralcio di qualificanti opere integrative e complementari nelle tratte centrali, che, pure, erano considerate coessenziali allo sviluppo del progetto stesso. Per parte del tracciato, si è rinunciato all’applicazione delle nuove, rigorose prescrizioni antisismiche prescritte dalla normativa sopravvenuta, ritenute dall’Amministrazione non incidenti sulla sicurezza dell’opera e considerate inutili e dispendiose. Le priorità di costruzione, rilevate nella progettazione iniziale, quali la tratta Colosseo-S.Pietro, la stazione di Torre Argentina (nodo di interscambio con la futura linea D) e di tante altre opere, sono venute meno, anzi, è in dubbio la loro realizzazione, con la conseguenza che, il progettato effetto rete, è pregiudicato, menomando gravemente, anche, la loro funzionalità. Alle problematiche progettuali, si è aggiunto un imponente contenzioso tra le parti. I cospicui ribassi, ottenuti al momento dell’aggiudicazione dei lavori dal contraente generale, sono stati pressoché riassorbiti, e i notevoli anticipi offerti in fase di aggiudicazione, sulla realizzazione dei lavori, si sono grandemente dilatati. L’onere finanziario risulta, nel corso degli anni, incrementato notevolmente, anche per le modifiche di percorso della linea;

• Programma Grandi Stazioni (delibera 13/2012/G) l’indagine ha analizzato l’iter programmatorio, progettuale ed attuativo di riqualificazione dei complessi immobiliari delle 13 principali stazioni italiane e di realizzazione delle infrastrutture complementari agli edifici di stazione, destinatarie del finanziamento pubblico. Una prima osservazione critica dei magistrati contabili, è riferita ai gravi ritardi registrati dall’intero programma in tre diverse fasi: durante il completamento del procedimento tecnico-amministrativo comprendente anche le istruttorie preliminari alla delibere CIPE; nella fase di espletamento delle gare per l’aggiudicazione degli appalti; in occasione dello sviluppo della progettazione esecutiva.

L’insistenza del Soggetto attuatore a privilegiare l’affidamento a “general contractor”, per interventi che accorpavano più complessi di stazione, ha alimentato nuovo contenzioso e scoraggiato la partecipazione alla gara di affidamento lavori, andata deserta. I procedimenti contenziosi hanno contribuito a rallentare l’avanzamento della progettazione esecutiva e la realizzazione delle opere. Un ulteriore contributo al rallentamento dell’intera vicenda, è stato dato dal MIT che, con il suo ritardo (circa due anni e mezzo) nella concessione del benestare ministeriale alla proroga dei finanziamenti ha, verosimilmente, influenzato la risposta negativa dell’istituto finanziatore.

L’attività di monitoraggio e di impulso prefigurata in capo alla STM, non sembra sia stata particolarmente incisiva, in quanto, nella specifica situazione, ha attivato adeguate iniziative soltanto dopo essersi resa conto delle complesse problematiche sorte in seguito alla proposta di rimodulazione avanzata dal Soggetto attuatore. Non è esente da considerazioni critiche, il “deliberato” adottato dal CIPE sulle proposte della STM, in quanto il Comitato non ha ritenuto di esprimersi sulle gravi criticità evidenziate dall’Organo di controllo.