6. Conclusioni

Per il rilancio dell’economia del Paese, sono state messe in atto, come dimostra la alluvionale normativa al riguardo, numerose misure, al fine di realizzare il progetto di ammodernamento infrastrutturale.

Le deroghe alla legge 109/94 e il recepimento della normativa europea in materia di lavori pubblici con il D.Lgs. 163 del 2006 e s.m.i, non sono riuscite a dare certezze agli investitori privati che avrebbero dovuto essere i principali attori di questo rinnovamento.

Una regolamentazione in continuo cambiamento, la mancanza di reali impegni da parte dello Stato sulla bancabilità e sulla remuneratività delle opere proposte, la carente progettazione che ha condotto allo stillicidio del contenzioso e delle varianti in corso d’opera, hanno fatto sì che, quel Partenariato Pubblico Privato auspicato, ma mai realmente partito, a mio avviso, non abbia prodotto gli effetti desiderati.

Questo convincimento è confermato dall’ultimo rapporto, dell’agosto 2014, dell’Unità Tecnica Finanza di Progetto, il quale rileva che, a livello europeo, il mercato di Partenariato Pubblico Privato ha registrato, nel 2013, una ripresa delle operazioni, mentre in Italia, i valori dei bandi relativi all’intero mercato delle opere pubbliche continuano a seguire il trend negativo iniziato già nel 2011 e confermato poi, negli anni 2012 e 2013.

Per la perdurante crisi economica, il governo ha messo in atto meccanismi di revoca dei finanziamenti, finalizzando le risorse liberate ad infrastrutture potenzialmente attivabili o in avanzato stato di realizzazione. Finora, il processo di ottimizzazione delle risorse, avviato nel 2008, ha portato a convogliare, una grossa fetta dei finanziamenti liberati, su opere quali il MO.S.E. di Venezia, le infrastrutture collegate all’evento EXPO 2015, e la linea metropolitana C di Roma.

Si può ritenere che, i molteplici monitoraggi e controlli messi in campo (anche con strutture create ad hoc , quali la Struttura Tecnica di Missione[33], l’Unità Tecnica Finanza di Progetto[34] e il Comitato per il coordinamento e l’Alta Sorveglianza alle Opere pubbliche) per snidare in tempo le criticità che avrebbero potuto frenare il percorso di realizzazione delle opere strategiche, non abbiano centrato l’obiettivo.

L’1% delle opere completate o in esercizio, rilevato nella delibera CIPE n.136 del 2012 , suona pesantemente come fallimento.

Non si è riusciti, finora, a far decollare una percentuale consistente di opere per superare l’attuale, sfavorevole, gap infrastrutturale del nostro territorio, comparato con quello dei vicini paesi europei.

Neanche la nomina dei Commissari straordinari, previsti dal D.Lgs 189/2005 con il compito di seguire l’andamento delle opere, di provvedere alle opportune azioni di indirizzo e di promuovere le occorrenti intese tra soggetti pubblici e privati interessati, ha potuto invertire questa tendenza.

Anzi, in alcuni casi, così come rilevato dalla Corte dei Conti nell’indagine sul passante autostradale di Mestre, il cui Commissario straordinario ha utilizzato, in modo ordinario e del tutto arbitrario, ordinanze di protezione civile come mezzo ordinario di risoluzione dei problemi, marginalizzando organi di controllo quali la Corte dei Conti e l’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici. Nonostante l’adozione di questi mezzi straordinari, l’intervento presenta notevoli criticità.

Una menzione a parte, dovrebbe essere riservata all’attività programmatoria del CIPE, il quale, con l’utilizzo di una terminologia definitoria degli impegni finanziari dello Stato molto “creativa” (assegnazione programmatica, volume attivabile, finanziamento programmatico ecc.) induce a confusione anche il più attento lettore.

Dott.ssa Paola Servili, Funzionaria amministrativa della Corte dei Conti italiana

BIBLIOGRAFIA

Opere consultate:

-La *CATTIVA strada : la prima ricerca sulla Legge Obiettivo : dal ponte sullo Stretto alla Tav / testi di Immacolata Apreda ... [et. al.]. - Bologna : Perdisa, 2006. - xix, 272 p. ;

- Il *finanziamento e la realizzazione delle grandi infrastrutture in Italia: l'esperienza della legge obiettivo del 2001 / Paolo Emilio Signorini. - p. 353-391 -Fa parte di E' possibile realizzare le infrastrutture in Italia?

-*Grandi opere: il difficile percorso della legge-obiettivo nelle valutazioni dell'Organo contabile / Giulia De Franciscis- Fa parte di I CONTRATTI dello Stato e degli enti pubblici : rivista trimestrale di dottrina e giurisprudenza , Anno 2005, Fasc. n. 4, p. 663

-Il*nodo del consenso : criticita' e prospettive di riforma della Legge Obiettivo

Roma, 5 maggio 2010 / [a cura di Arel. Osservatorio Infrastrutture] . - Roma : Arel, 2010. - 47 p. ; Collana   Arel seminari 2 (2010)

- Le *nuove norme sulle grandi opere infrastrutturali : interpretazioni e indicazioni operative : commento al d.lgsl. n. 190/2002 di attuazione della "legge obiettivo" / Giuseppe Giuffre', Daniele Sterrantino. - Rimini : Maggioli, copyr. 2003. - 212 p. ;

Siti web visitati:

http://ec.europa.eu/DCC852F7-C37D-4C5F-A6BC-

camera.it/cartellecomuni/leg14/.../testi/08/08_cap17_sch02.htm

http://bd01.leggiditalia.it/cgi-bin/FulPower 

http://www.cipecomitato.it/it/documenti/UTFP 

http://silos.infrastrutturestrategiche.it

NOTE

[1] Cfr. legge 443/2001

[2] di modifica alla precedente decisione n.1692/96/CE

[3] Il termine per il recepimento da parte degli Stati membri era il 31 gennaio 2006.

[4] I singoli Stati membri dovevano recepire il testo nel proprio ordinamento entro 21 mesi dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea. L’Italia ha recepito entrambe le direttive con il D.Lgs n.163 del 2006 e s.m.i. Di recente, le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE sono state abrogate e sostituite, rispettivamente, dalle direttive 2014/25/UE e 2014/24/UE, cui si è aggiunta la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione. Le tre direttive sono entrate in vigore il 18 aprile 2014 e devono essere recepite dagli Stati membri entro il 18 aprile 2016.

[5] La prima direttiva riguarda i c.d.”settori speciali”, mentre la seconda unifica e disciplina tutta la materia sugli appalti pubblici

[6] Inserito nel Programma delle grandi opere dalla legge n. 289/02

[7] a partire dal 1 gennaio 2004

[8] I progetti devono essere ricompresi nei corridoi europei TEN-T e inseriti nel programma delle infrastrutture strategiche.

[9] predisposto dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con i Ministri competenti e le regioni o province autonome interessate

[10] di modifica dell’art.1 comma 1 della legge 443/01.

[11] previo parere del CIPE e previa intesa della Conferenza unificata

[12] Il Project Financing nasce nei paesi anglosassoni come tecnica finanziaria innovativa volta a rendere possibile il finanziamento di iniziative economiche sulla base della valenza tecnico-economica del progetto stesso piuttosto che sulla capacità autonoma di indebitamento dei soggetti promotori dell'iniziativa

[13] Nella delibera n.8/2005/G della Corte dei Conti il magistrato contabile osserva: “Il Project finance, inteso quale capacità di coinvolgere i privati nel finanziamento delle opere pubbliche e nella assunzione dei rischi connessi alla loro realizzazione, non sembra allo stato attuale, conforme alle aspettative del legislatore. In questo campo persiste l’arretratezza del nostro sistema rispetto a quello degli altri Paesi occidentali: da un lato, banche e imprenditori declinano l’assunzione di rischi diretti, preferendo il tradizionale modello di accollo degli stessi alla Pubblica Amministrazione; dall’altro, la complessità delle procedure amministrative, propedeutiche alla realizzazione dei lavori e la incertezza sui tempi e gli esiti dei progetti, scoraggiano esperimenti in tal senso, a causa del grande margine di aleatorietà degli scenari prefigurati in sede negoziale”.

[14] Cfr. delibera CIPE n. 69/2008

[15] a seguito della presentazione da parte del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti dello schema di programma.

[16] Il Fondo aree sottoutilizzate è stato istituito presso il Ministero dell’economia e finanze dagli artt. 60 e 61 della legge n.289/2002 , e la cui gestione è stata nel 2006 trasferita al Ministero dello sviluppo economico .

[17] Cfr. Delibera CIPE n.98/2005

[18] Cfr. Delibera CIPE n. 21/2004 e n. 75/06

[19] Paolo Emilio Signorini, funzionario della presidenza del Consiglio dei Ministri e Capo dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE)

[20] Il*nodo del consenso : criticita' e prospettive di riforma della Legge Obiettivo : Roma, 5 maggio 2010 / [a cura di Arel. Osservatorio Infrastrutture] . pag. 31

[21] Il volume attivabile è una stima del finanziamento, al tasso applicato dalla Cassa Depositi e Prestiti, per finanziamenti della durata di 15 anni ordinari a tasso fisso (3,914%). Fattore di capitalizzazione 11,185546 (cfr. nota 2 tabella 1 delibera Cipe 75/06).

(21) Cfr.pag.12

[23] Sul tema della pubblicazione delle delibere CIPE era già intervenuta la Corte dei conti. Nella delibera n. 21/2007/G l’Organo di controllo aveva osservato che: “le deliberazioni CIPE dovrebbero essere pubblicate in modo tempestivo, senza i notevoli lassi di tempo, che talvolta intercorrono tra la loro adozione e la pubblicazione”.

[24] In allegato le tabelle A.1-A.2-A.3 riportanti per esteso i tempi di pubblicazione delle delibere CIPE

[25] Cfr. delibera della Corte dei conti n. 18/2010/G.

[26] Banchiere, economista e accademico italiano, già ministro del Bilancio e Programmazione Economica

[27] Rainer Masera in Il*nodo del consenso : criticita' e prospettive di riforma della Legge Obiettivo : Roma, 5 maggio 2010 pag. 34

[28] Relativo al 2014 preso in esame solo per il 1° semestre

[29] Così Giulia De Franciscis in “Grandi opere: il difficile percorso della legge-obiettivo nelle valutazioni dell’Organo contabile”. Fa parte del periodico: I CONTRATTI dello Stato e degli enti pubblici: rivista trimestrale di dottrina e giurisprudenza, Anno 2005, Fasc. n. 4, p.665.

[30] Convertito dalla legge 214/2011

[31] Termine di 30 giorni

[32] Cfr delibera CdC 11/2008/SCCLEG/PREV

[33] Istituita presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti

[34] Istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri