Corte di Giustizia della Unione Europea (Sezione Seconda). Sentenza 16 luglio 2015, causa C-615/13 P, Client Earth e Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) c. European Food Safety Authority (EFSA). Diritto di accesso e trasparenza: veri baluardi della credibilità delle Istituzioni europee. 

Autore: Prof. Fabrizio Giulimondi

1.- La decisione in epigrafe ha annullato - decidendo anche nel merito in via definitiva -la sentenza di rigetto del Tribunale di primo grado dell’Unione europea, del 13 settembre 2013, causa T-214/11, Client Earth e al. c. EFSA, in G.U.U.E. C-313, 26-10-2013, 21.

In breve ripercorriamo le vicende che hanno condotto alla statuizione de qua.

La European Food Safety Authority (EFSA) ha chiesto al gruppo di lavoro interno -costituito ad hoc -di elaborare un orientamento per la preparazione delle domande,ai sensi dell’art. 8, par. 5, del regolamento (CE) n. 1107/2009, del Parlamento europeo e del Consiglio, del21 ottobre 2009, in G.U.U.E. L 309, 24-11-2009, 1. Tale progetto, una volta redatto, è stato presentato a due organismi dell’EFSA – di cui facevano parte esperti scientifici esterni - acciocché producessero proprie osservazioni, in virtù delle quali il gruppo di lavoro potesse apportare modifiche al progetto, sottoposto poi a consultazione. Al termine di quest’ultima sono state avanzate considerazioni da vari soggetti, fra cui la Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) e la Client Earth che hanno depositato presso l’EFSA una domanda di accesso, in forza del regolamento (CE) n. 1049/2001,del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2001, in G.U.U.E. L 145, 31-5-2013, 1, nonché del regolamento (CE) n. 1367/2006, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, in G.U.U.E. L 264, 25-9-2006, 13, a numerosi documenti facenti parte della preparazione al progetto, inclusi i nominativi degli esperti esterni e le loro osservazioni.

La decisione dell’EFSA di accordare l’accesso a una parte degli atti richiesti ma non alle osservazioni degli esperti, è stata impugnata al Tribunale di primo grado dalla PAN Europe e dalla Client Earth, che, in un secondo tempo, hanno chiesto l’annullamento anche della nuova decisione dell’EFSA,con la quale aveva consentito l’accesso a tutti i documenti richiesti nella domanda iniziale, occultando però i nomi degli esperti esterni in relazione alle osservazioni da loro redatte, ex art.4, par. 1, lett. b), reg.1049/2001 (“vita privata e integrità dell’individuo”).

La sentenza tribunali zia di rigetto del 13 settembre 2013 è stata annullata dalla Corte di giustizia con la pronunzia in commento, che ha definitivamente stabilito nel merito dichiarando l’invalidità di ogni provvedimento dell’EFSA, in contrasto con le istanze dell’Avvocato generale che aveva chiesto la remissione della causa al Tribunale di primo grado (cfr. P.C. Villanón, Conclusioni dell’Avvocato generale,14-4-2015, p.to 45, in federalismi.it, 2015).

2.- L’intervento della Corte,aprendo le porte all’accesso a chi dimostra la necessità che gli siano trasmessi i pareri professionali elaborati su richiesta di un’Istituzione, nonostante la loro appartenenza alla categoria dei dati personali, a mente dell’art. 8, lett.b), regolamento (CE) n.45/2001, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, in G.U.U.E. L 8, 12-1-2001,1, si inserisce in un corposo e recente ordito di arresti giurisprudenziali in tema di riservatezza (cfr. Corte giust., sent.1-10-2015, causa C-201/14, Smaranda Bara, in ECLI,2015-38, stabilisce che gli interessati devono essere preventivamente informati sullo scambio dei loro dati tra pubbliche amministrazioni; Corte giust., sent. 6-10-2015, causa C-362/14, Maximillian Schrems, in ECLI, 2015-650, consente alle autorità nazionali di controllo di esaminare i ricorsi dei cittadini europei che asseriscono che gli Stati terzi, presso i quali sono stati trasferiti i propri dati personali,non assicurino un adeguato livello di loro protezione).

Una questione similare a quella della pronunzia in parola è stata affrontata dalla sentenza della Corte di giustizia, del 1 luglio 2008, cause riunite C-39/05 P e C-52/02 P, Turco e al. c. Consiglio, in RaccI-4723, segnatamente in merito all’accesso ad un parere del servizio giuridico del Consiglio relativo ad una proposta di direttiva.

3.- E’ opportuno, però, prima di entrare nella carne viva delle questioni approfondite dalle decisioniC-615/13 P e“Turco”, inquadrare il contesto normativo ove il dibattito si accende.

Il diritto di accesso agli atti delle Istituzioni (per accurate panoramiche sul tema v. M. Salvadori, Il diritto di accesso all’informazione nell’ordinamento dell’Unione Europea,in www.evpsi.org, 2010; M. Gioncarda, F. Corradi, Il diritto di accesso ai documenti amministrativi dei Servizi sociali e sanitari, Milano, Maggioli, 2011, 15 ss; revirement de jurisprudence che ascrive il diritto di accesso agli atti fra i principi di diritto comunitario v. Corte giust., sent.30-4-1996, causa C-58/94, Paesi Bassic. Consiglio, in Racc. I-2169) trova una prima affermazione nella Dichiarazione n. 17 allegata al Trattato di Maastricht (TCE) che impegnava la Commissione a trovare misure intese ad accrescere l’accesso del pubblico alle informazioni in possesso delle Istituzioni.

L’accesso si configura come diritto ad opera del Trattato di Amsterdam del 1997 grazie all’art. 255, che riconosce a qualsiasi cittadino dell’Unione il diritto di visionare i documenti della Commissione europea, del Parlamento europeo e del Consiglio, nulla prescrivendo in relazione alle altre Istituzioni europee.

Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel 2009 il quadro giuridico cambia.

La Carta di Nizza dei diritti fondamentali (CED) del 2000 – inserita come parte II nel Trattato che adotta la c.d. Costituzione europea del 2004 -assume una efficacia vincolante e, di conseguenza, anche il capo V dedicato ai diritti di cittadinanza, ove viene espressamente previsto il diritto di accesso ai documenti.

Il cennato art. 255 TCE diviene, rimodulato ed ampliato, l’art.15 del Trattato di funzionamento dell’Unione europea (TFUE).

Il diritto di accesso viene affermato quale principio generale di trasparenza dell’azione dell’Unione europea, ma anche come strumento per promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della comunità.

Si compie l’auspicata estensione del diritto de qua anche ai documenti “ubicati” (formati dall’Istituzione richiesta o presso la medesima detenuti in quanto da altre ricevuti) presso qualsiasi organismo o organo dell’Unione, a prescindere dal supporto (cartaceo, elettronico, sonoro, visivo o audiovisivo) su cui il dato è disponibile.

Il reg. 1049/2001 rappresenta lo strumento normativo che codifica il diritto di accesso dei cittadini agli atti delle Istituzioni comunitarie, precipitato logico-giuridico del principio di trasparenza e mezzo di partecipazione al processo decisionale aperto a tutti (cfr. E. Carloni, Nuove prospettive della trasparenza amministrativa: dall’accesso ai documenti alla disponibilità delle informazioni, in Dir. Pubbl., 2005, 573 ss.).

Il diritto di accesso può essere visto anche come proiezione del diritto di difesa riconosciuto ai soggetti interessati e contro interessati coinvolti in procedure amministrative di competenza di organi comunitari (cfr. ex multis R. Garofoli, Profili comunitari del diritto di accesso, in Riv. it. dir. pubbl. com , 1998, 1285 ss.).

E ancora: a fianco del diritto d’accesso ai documenti, così come previsto ex art. 42 CED (divenuto l’art. II-102 Cost. UE, identico per contenuto e ambito applicativo all’art.I-50, c.3, Cost. UE)e 15 TFUE, sussiste un diritto ad una buona amministrazione, previsto nell’art. 41 CED (trasbordato nell’art. II-101, c.2, lett. b), Cost UE), che va tenuto ben distinto dal primo.

Atteso che il diritto di accesso nella Costituzione europea gode del doppio statuto di diritto fondamentale ex art. II-102 Cost. UE e di principio generale della Costituzione ex art. I-50, Cost. UE (cfr. J. Ziller, commento all’art. II-102 Cost. UE, in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade, F. Picod (cur.), Traitéetablissant une Constitution pour l’Europe – Partie II – La Charte des Droits Fondament aux de l’Union – Commentaire article per article, Bruxelles, Bruilant, 2005), è bene sottolineare che esso è esercitabile solamente da cittadini europei o da persone fisiche o giuridiche risiedenti o aventi la sede sociale in uno Stato membro, mentre il diritto alla buona amministrazione è attivabile da chiunque, indipendentemente da un legame territoriale con l’Unione europea, e si esplicita unicamente nel diritto di ogni persona ad accedere al fascicolo che la riguarda specificamente, a differenza del primo che – come abbiamo precedentemente rimarcato – ha ad oggetto qualsivoglia atto amministrativo tenuto presso un organismo, organo o Istituzione comunitaria o dagli stessi adottato (amplius cfr. D.U. Galetta, Il diritto ad una buona amministrazione europea, come fonte di essenziali garanzie procedimentali nei confronti della Pubblica Amministrazione, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2005, 833 ss.).

4.- Vi sono eccezioni alla favorevole conclusione della attivazione del diritto di accesso, di cui una è proprio oggetto di attenzione dalla sentenza trattata.

Premesso che la mera presenza di terzi contro interessati non costituisce di per sé un elemento ostativo all’accesso all’atto, essa presenza obbliga, però, l’autorità competente ad accertare eventuali esigenze di loro riservatezza.

Si può negare l’accesso al fine di tutelare pregnanti e generali interessi pubblici, la vita privata e l’integrità dell’individuo, gli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica, oltre le consulenze legali, gli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile (a differenza del superato codice di condotta comune sull’accesso del pubblico ai documenti del 1993, in G.U.C.E. L 340, 31-12-1993, 41, che prevedeva due tipologie di eccezioni: le prime, obbligatorie, finalizzate alla tutela dell’interesse pubblico, commerciale e della privacy; le seconde, facoltative, aventi la finalità di proteggere la segretezza delle deliberazioni delle Istituzioni; funditus cfr. A. Oddenino, Osservazioni in tema di effettività dell’accesso ai documenti delle istituzioni comunitarie, su questa rivista, 2000, 1653 ss.).

E’ proprio l’esclusione all’accesso rappresentata da «la vita privata e l’integrità dell’individuo, in particolare in conformità con la legislazione comunitaria sulla protezione dei dati personali», formulata nell’art. 4, par. 1, lett. b), reg. 1049/2001, letta alla luce della nozione di “dati personali” fornita dall’art. 2, lett. a), reg. 45/2001, e correlata all’art.. 8, lett b), reg 45/2001, il nutrito thema disputandum dai giudici lussemburghesi.

Più dettagliatamente, la quaestio riguarda l’accessibilità ai c.d. atti interni (pareri di un esperto o valutazioni/accertamenti di ordine tecnico), documenti di norma sottratti all’accesso finché il procedimento non si sia concluso e, talora, anche successivamente, quando la loro divulgazione sia di serio pregiudizio al processo decisionale (cfr. M. Salvadori, op.cit.,4): il fulcro interpretativo si sostanzia specificamente sul se possa essere esplicitamente collegato l’atto interno al suo autore, in modo di rendere ufficiale la fonte di quel pensiero,la sua biografia professionale ed esperienziale e la produzione bibliografico-scientifica.

La giurisprudenza comunitaria si è più volte occupata degli aspetti legati alla riservatezza di siffatta documentazione.

Pronunciandosi sul “carteggio” contenente la consulenza giuridica dei servizi legali delle Istituzioni relative a proposte normative, gli ermellini di Lussemburgo hanno affermato che la sua divulgazione «avrebbe per effetto di rendere pubblico il dibattito e gli scambi di vedute, interni all’ istituzione, circa la legittimità e la portata dell’atto giuridico da adottare e … pertanto … essa potrebbe portare a far perdere all’istituzione qualsiasi interesse a chiedere ai servizi giuridici pareri scritti. In altri termini … la divulgazione …potrebbe creare un’incertezza riguardo alla legittimità degli atti comunitari e avere conseguenze negative sul funzionamento delle istituzioni comunitarie» (Trib. primo grado, ord. 3-3-1998, causa T-610/97 R, Carlsen e al. c. Consiglio, in Racc. II-485,46);in un secondo tempo gli stessi magistrati hanno giustificato tale eccezione con«l’interesse pubblico, secondo cui le istituzioni devono poter beneficiare dei pareri dei loro servizi giuridici, forniti in totale indipendenza» (cfr. Corte giust., ord. 23-10-2002, causa C-445/00, Austria c. Consiglio, Racc. in I-9151,12; Trib. primo grado, sent. 8-11-2000, causa T-44/97, Ghignone e al. C. Consiglio, in Racc. II-1023,48; ord. 10.1.2005, causa T-357/03, Gollnisch e al. c. Parlamento, in Racc. II-1, 34).

La summenzionata sentenza “Turco” ha invece affermato che l’eccezione de qua non è regola assoluta, deroga inviolabile dinanzi la quale il diritto di accesso alla documentazione disvelante la consulenza giuridica sempre cede: «La trasparenza, ovvero permettere a diversi punti di vista di venire apertamente discussi, contribuisce a conferire alle istituzioni una maggiore legittimità agli occhi dei cittadini europei e ad accrescere la loro fiducia. Di fatto, è piuttosto la mancanza di informazioni e di dibattito che può suscitare dubbi nei cittadini, non solo circa la legittimità di un singolo atto, ma anche circa la legittimità del processo decisionale nel suo complesso» (cfr. Corte giust., sent. 1-7-2008, cause riunite C-39/05 P e C-52/02 P, cit.,59 s.). Ciò non vuole significare che la trasparenza prevalga in ogni evenienza sulla riservatezza, come, viceversa, non perde forza ogni qual volta entri in contatto con le ipotesi qui studiate. Il bilanciamento e la prevalenza di questi principi/diritti (opzione obbligatoriamente motivata: prima fra tutte in ordine cronologico v. Trib. primo grado, sent. 19-3-1998, causa T-83/96, Gerard van der Wal c. Commissione, Racc. in II-545) debbono essere valutati caso per caso, potendosi verificare la necessità di negare la visione di pareri giuridici la cui diffusione, a cagione del loro contenuto particolarmente sensibile o travalicante la portata dell’ambito procedimentale ove essi si innestano, possa determinare pregiudizio alla corretta esplicazione dei poteri istituzionali, in forza dell’art.4, par. 2, reg. 1049/2001 (cfr. Corte giust., sent. 1-7-2008, cit., 69).

5.- E’ il ruolo della responsiveness che viene enfatizzato nella sentenza “Turco” come in quella in argomento (v.p.to 56): la trasparenza amministrativa è garanzia di responsabilità, ossia strumento in grado di ricondurre ciascun soggetto istituzionale o statuale alle proprie responsabilità, se non legali, almeno politiche (cfr. D.U. Galletta, Trasparenza e governance amministrativa nel diritto europeo, in Riv.it.dir.pubbl.com., 2006, 265 ss.).

La qualificazione come insieme di dati personali e privati di una attività professionale, quale è quella degli esperti, non esclude tout court i pareri dalla loro accessibilità, come potrebbe apparire da una prima lettura dell’art. 4, par. 1, lett. b), reg. 1049/2001.

L’autorità ha l’onere di verificare cumulativamente se il richiedente abbia dimostrato la necessità della loro trasmissione e che non vi siano ragioni per presumere un nocumento alla vita privata e all’integrità di soggetti terzi.

Come ha concluso l’Avvocato generale ai punti 54 e 55 delle sue suindicate richieste, la “necessità” non può essere valutata con lo stesso rigore quando la domanda di accessori guardi documenti che contengono dati del tutto privi di interesse pubblico e quando riguardi, invece, come nel caso di specie, informazioni di evidente interesse pubblico inerendo attività professionali, che sono“personali” in misura minore rispetto a quelle riferibili a comportamenti del tutto estranei alla sfera lavorativa della persona. La nozione di “necessità”, pertanto, deve essere soggetta a un certo grado di flessibilità ogni qual volta i dati personali non siano oggetto diretto della richiesta di accesso, ma siano soltanto collaterali ad informazioni, invero, di natura pubblica, al pari di quelle legate ad una professione: i dati prima facie professionali sono meno sensibili rispetto a quelli afferenti l’ambito strictosensu privato. L’obiezione degli esperti circa un potenziale e generico danno alla loro riservatezza, non corroborata da elementi specifici, contrasta con la stessa natura ristrettiva dell’interpretazione delle deroghe (al diritto di accesso) che, in quanto tale, impone che sia accertata la sussistenza di un possibile pregiudizio effettivo e concreto al bene protetto.

Per tale ragione la sentenza C-615/13 P ha consentito l’accesso della Client Earth e della PAN Europe non solo ai pareri e ai curricula degli esperti- a cui l’EFSA si era rivolta -, ma anche al collegamento fra i pareri resi e i loro autori, per constatare la presenza in questi ultimi di una autentica serenità di giudizio, terzo ed equidistante dagli interessi in conflitto, privo di commistioni con ambienti industriali che lederebbero gravemente la trasparenza delle procedure decidenti.

Il diritto di accesso è ancillare al principio di trasparenza, il quale, a sua volta, è strumentale ad un consapevole affidamento all’azione amministrativa statuale e comunitaria da parte dei suoi destinatari.

«Si. La forma è tutto. E’ il segreto della vita»: almeno in parte il pensiero di Oscar Wilde sia preso nella dovuta considerazione.

Prof. Fabrizio Giulimondi, Università di Chieti-Pescara "Gabriele D'Annunzio".