CORTE DI GIUSTIZIA 6 OTTOBRE 2015 CAUSA C-61/14: IL CONTRIBUTO UNIFICATO ITALIANO NON CONFLIGGE CON IL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA

Autore: Avv.Teresa Aloi

Con la sentenza del 6 ottobre 2015, resa sulla causa C-61/14, la Corte di giustizia dell’Unione europea, sez. V, ha dichiarato compatibile con la normativa europea il contributo unificato previsto dalla giustizia amministrativa italiana in materia di appalti pubblici (D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115).

Il grande fermento per le sorti del contributo unificato appalti, considerando l’eccessiva onerosità dello stesso e la grave compromissione dell’esercizio del diritto di difesa che esso comporta in tutti quei casi in cui un soggetto, intenzionato a proporre ricorso dinnanzi al giudice amministrativo in materia di appalti, non abbia i mezzi economici per farvi fronte, è stato smorzato dalla sentenza in oggetto, da alcuni definita una “sentenza shock”, che ha di fatto ribaltato le conclusioni a cui era giunto l’Avvocato Generale.

L’Avvocato Generale, Nilo Jaaskinen, nelle conclusioni depositate nel corso dell’udienza del 7 maggio 2015, aveva delineato la sua posizione critica al sistema italiano, in particolare per quanto attiene al moltiplicarsi di contributi unificati nel corso della medesima causa, ed aveva sottolineato la contrarietà all’art. 47 della Carta di Nizza sui diritti fondamentali dell’Unione europea ed alla direttiva 89/665/CE, della riscossione di più tributi giudiziari cumulativi in procedimenti giurisdizionali in cui un’ impresa impugnava la legittimità di un’ unica procedura di aggiudicazione di un appalto.

Va, inoltre, ricordato che già nel corso della prima udienza a Lussemburgo dell’ 11 febbraio 2015 lo stesso Presidente della Corte aveva voluto precisare che il contributo unificato non rappresenta affatto l’unica spesa che un’impresa deve affrontare per ottenere la concreta possibilità di aggiudicarsi la gara; oltre alle spese legali, infatti, ogni operatore economico deve preventivare anche spese quali quelle per il rilascio di copie di documenti o, da ultimo, per poter integrare la propria documentazione (c.d. soccorso istruttorio). Lo stesso Giudice Relatore si chiedeva se non sarebbe stato opportuno prevedere un limite al numero di atti della stessa parte sottoposti al contributo unificato in uno stesso procedimento.

Le conclusioni dell’ Avvocato Generale, pertanto, erano state accolte con soddisfazione da coloro che da tempo si stavano battendo per ricondurre il sistema italiano di tassazione dell’accesso alla giustizia amministrativa in materia di appalti ad una maggiore conformità al diritto europeo, ma la sentenza della Corte di giustizia ha suscitato grande delusione. La Corte, infatti, non ha ritenuto il contributo unificato italiano confliggente con il diritto dell’ Unione europea, valutando, inoltre, compatibile con il diritto comunitario la previsione di più contributi unificati in uno stesso giudizio.

La decisione della Corte è stata emanata a seguito della rimessione effettuata nel gennaio 2014 dal TAR di Trento, il quale era stato chiamato ad esaminare un caso avente ad oggetto la proroga di un appalto di servizi infermieristici e la gara successivamente bandita, nonché ad affrontare il tema dei contributi da versare per proporre ricorsi in materia.

Il giudice amministrativo nazionale adiva la Corte di giustizia affinchè fornisse una corretta interpretazione della direttiva 89/665/CE, così come modificata dalla direttiva 2007/66/CE, ravvisando nella normativa italiana sul contributo unificato in materia di appalti pubblici una sua possibile violazione.

L’art. 13, comma 6-bis, lettera d), del D.P.R. 115/2002, come modificato dalla legge 24 dicembre 2012, n. 228, stabilisce che, nell’ambito dei processi amministrativi, l’importo del contributo unificato è connesso alla materia del processo amministrativo stesso. Per i ricorsi dinnanzi ai giudici amministrativi, il contributo unificato ordinario è pari ad euro 650,00. Per specifiche materie sono fissati importi diversi, per esempio, quelli agevolati di euro 300,00 per i ricorsi in materia di diritto di soggiorno o di cittadinanza e di euro 325,00 per quelli in materia di pubblico impiego. Per quanto riguarda la materia degli appalti pubblici, il contributo unificato, a partire dal 1 gennaio 2013, va da euro 2.000,00 ad euro 6.000,00 in relazione al valore dell’appalto (precisamente è pari ad euro 2.000,00 quando il valore dell’appalto è pari o inferiore ad euro 200.000,00, ad euro 4.000,00 quando tale valore è compreso tra euro 200.000,00 ed euro 1 milione ed è pari ad euro 6.000,00 quando lo stesso è superiore ad euro 1 milione).

Si aggiunga, inoltre, che l’art. 13, comma 1-quater, dispone che “quando l’impugnazione, anche se incidentale, è respinta integralmente o è dichiarata inammissibile o improcedibile, la parte che l’ha proposta è tenuta a versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione, principale o incidentale, a norma del comma 1-bis”.

Il giudice di rinvio osservava che in tema di giustizia amministrativa talvolta i contributi unificati non sono dovuti in relazione al valore della controversia, ma sono calcolati in base al valore dell’appalto.

Vista la sproporzione tra l’importo del contributo che un’impresa sarebbe tenuta a versare per accedere alla giustizia ed il guadagno che avrebbe ottenuto dall’appalto in taluni casi, il giudice riteneva che, le imprese, valutato il rapporto costo/beneficio, potessero essere dissuase dal proporre un’azione giurisdizionale. In tal modo veniva a limitarsi il diritto di agire, a scapito di soggetti con minore disponibilità finanziaria e, di conseguenza, l’effettività del controllo giurisdizionale sull’operato della pubblica amministrazione.

Il TAR sottolineava che, nella relazione allegata alla normativa che determinava nei modi sopra esposti il valore del contributo, era il legislatore italiano stesso a dichiarare che la finalità della legge era quella di alleggerire il peso del contenzioso arretrato e snellire le procedure di realizzazione di opere pubbliche ovvero di acquisizione di pubblici beni o servizi ed , infatti, si era registrata una forte diminuzione del contenzioso a partire dall’anno 2012.

Secondo quanto osservato dal TAR remittente, i contributi unificati previsti dalla normativa vigente, si rivelano essere un ostacolo alla tutela giurisdizionale e violano i principi di effettività ( garantire l’accesso alla giustizia alle imprese qualora le norme di diritto dell’Unione sostanziale e procedurale in materia di appalti pubblici siano violate senza rendere, in pratica, impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti), celerità, non discriminazione ed equivalenza ( la norma nazionale controversa si applica indifferentemente ai ricorsi fondati sulla violazione del diritto dell’Unione ed a quelli fondati sull’inosservanza del diritto interno con analoghi petitum et causa petendi) di cui all’art. 1 della direttiva 89/665/CE nonché il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva, ribadito dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

L’imposizione di un’elevata tassazione, come condizione per poter tutelare le proprie ragioni in giudizio, determina una discriminazione nei confronti di coloro che non hanno adeguati mezzi economici per farle valere ed inoltre scoraggia o impedisce la tutela di interessi economici non sufficientemente robusti.

La normativa interna sul contributo unificato comporta altresì la violazione del principio di proporzionalità che costituisce parte integrante dei principi generali del diritto comunitario. Secondo tale principio qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate si deve ricorrere a quella meno restrittiva e penalizzante, in modo che gli inconvenienti causati dalle stesse misure non siano sproporzionati rispetto ai fini da raggiungere ( Corte di giustizia UE 12/07/2001, causa c-189/01; Grande sezione 27/11/2012, n. 566).

Alla luce del quadro delineatesi, il TAR sottoponeva alla Corte di Lussemburgo la seguente questione pregiudiziale: i principi consacrati nelle direttive europee in esame ostano ad una legislazione nazionale che stabilisca elevati importi di contributo unificato per l’accesso alla giustizia amministrativa in materia di contratti pubblici?.

Anzitutto, la Corte di giustizia, nella sentenza in commento, evidenzia che la direttiva 89/665/CE, come modificata dalla direttiva 2007/66/CE, impone agli Stati membri di adottare provvedimenti necessari a garantire l’esistenza di ricorsi celeri, efficaci ed accessibili a tutti avverso i provvedimenti incompatibili con il diritto dell’Unione; tuttavia, attribuisce ampia discrezionalità di scelta nelle garanzie procedurali e relative formalità ma non fornisce alcuna indicazione specifica circa i tributi giudiziari. Secondo la costante giurisprudenza europea, in assenza di specifiche discipline, spetta a ciascuno Stato membro, in virtù del principio di autonomia, determinare le modalità concrete di attuazione che, tuttavia, in forza del principio di equivalenza, non devono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi previsti dalla legislazione nazionale. Inoltre, visto che i tributi costituiscono effettivamente concrete modalità di attuazione, questi non devono essere tali da pregiudicare l’accesso alla giustizia.

Venendo al caso concreto, la Corte si sofferma sull’analisi della normativa italiana, se essa sia concretamente conforme ai principi sopra esposti, in particolare, la verifica ha per oggetto, da un lato l’importo del contributo unificato da versare per la proposizione del ricorso, dall’altro il cumulo di contributi all’interno di una stessa procedura.

Nella sentenza del 6 ottobre 2015, la Corte di giustizia assume una posizione che potremmo definire conservativa. Sotto il primo profilo, essa giudica la normativa nazionale pienamente conforme al principio di non discriminazione sotto molteplici aspetti.

Innanzitutto, considera che dalla normativa italiana sul contributo unificato in materia di appalti restano esclusi gli appalti con valore inferiore ad euro 193.000,00 e per gli altri vengono stabiliti tre importi fissi, in relazione allo scaglione di valore dell’appalto. Quindi deduce che il sistema degli importi fissi presenta comunque caratteri di proporzionalità.

In secondo luogo, dato che in concreto gli importi dei contributi unificati, come quelli richiesti dalla normativa italiana, vanno ad aggirarsi attorno al 2% del valore dell’appalto stesso non possono essere considerati tali da precludere o ostacolare l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico europeo. Questo anche se il valore dell’appalto consiste nella “base d’asta” e non nella reale utilità (quantificabile in circa il 10% del suddetto valore) che l’operatore è in grado di conseguire una volta che si veda aggiudicata la commessa. La Corte di giustizia considera non discriminatorio il criterio di calcolo del contributo sul valore dell’appalto piuttosto che sull’utilità concreta della singola impresa, evidenziando che questa prassi, comune a molti Paesi dell’Unione, ha il pregio di offrire certezza sull’ammontare del tributo. Neppure ne considera discriminatoria l’applicazione indistinta a tutti i soggetti che intendano ricorrere alla giustizia, indipendentemente dalla loro capacità finanziaria, atteso che la normativa è rivolta agli operatori di un settore che esercitano la medesima attività, in particolare agli appalti pubblici, per accedere ai quali è necessario un certo grado di capacità finanziaria, sulla base di quanto dispone la legislazione europea. Peraltro, sostiene la Corte, se da un lato la parte ricorrente ha l’obbligo di anticipare il contributo, dall’altro matura il diritto al rimborso in caso di vittoria.

Evidenzia, inoltre, la Corte che la normativa interna non viola neppure il principio di equivalenza poiché esso non è da intendersi come parità di tributi a parità di condizioni all’interno della normativa nazionale, ma parità di condizioni per una violazione che riguardi nello stesso tempo una normativa europea ed una normativa nazionale. Il principio di equivalenza, infatti, implica un pari trattamento dei ricorsi fondati su una violazione del diritto dell’Unione e non l’equivalenza delle norme processuali nazionali applicabili a contenziosi di diversa natura, quali il contenzioso civile, quello amministrativo o a contenziosi che ricadono in due differenti settori del diritto. Nella specie, nessuno degli elementi fatti valere davanti alla Corte è tale da supportare l’argomento secondo cui il sistema del contributo unificato italiano si applicherebbe in modo diverso ai ricorsi fondati sui diritti che spettano agli amministrati in forza del diritto dell’Unione relativo agli appalti pubblici rispetto a quelli che si fondano sulla violazione  del diritto interno aventi il medesimo oggetto. Pertanto, tributi giudiziari da versare all’atto di proposizione di un ricorso nei procedimenti giurisdizionali amministrativi in materia di appalti pubblici, quali il contributo unificato oggetto del procedimento principale, non ledono né l’effetto utile della direttiva 89/665/CE né i principi di equivalenza e di effettività.

Nel caso in esame, quindi, non esiste discrasia tra diritti amministrativi in forza del sistema comunitario ovvero dell’ordinamento interno. Ne discende che il sistema del contributo unificato non può ritenersi in contrasto con la direttiva 89/665/CE.

Per quanto riguarda il secondo tema posto dal TAR Trento all’attenzione della Corte di giustizia, quello relativo al cumulo dei contributi unificati nell’ambito della stessa procedura, la Corte osserva che la normativa italiana prevede il pagamento del contributo unificato sia per la proposizione di ricorsi incidentali che per motivi aggiunti.

La Corte considera che di per sé il cumulo di tributi giudiziari all’interno della stessa procedura non si pone in contrasto con la direttiva europea, anche perché ha la specifica funzione di dissuadere da domande infondate o volte a ritardare il procedimento. Tuttavia, l’applicazione di ulteriori tributi giudiziari è giustificabile solo se con i nuovi ricorsi viene ampliato l’oggetto della controversia, diversamente sorge il contrasto con la direttiva 89/665/CE, in particolare con l’accessibilità ai mezzi di ricorso e con il principio di effettività. Neppure il cumulo previsto dal nostro ordinamento, che ha l’effetto di moltiplicare per più volte l’ammontare del contributo unificato all’interno del giudizio, è di per sé pregiudicante ed ingiustificato dato che, quando un soggetto propone diversi ricorsi giurisdizionali o presenta diversi motivi aggiunti nel contesto del medesimo procedimento giurisdizionale, la sola circostanza che la finalità di questo soggetto sia quella di ottenere un determinato appalto non comporta necessariamente l’identità di oggetto dei suoi ricorsi o dei suoi motivi. La Corte prende spunto da una circolare del Segretario Generale della giustizia amministrativa del 18 ottobre 2001, secondo la quale solo l’introduzione di atti procedurali autonomi rispetto al ricorso introduttivo del giudizio ed intesi ad estendere considerevolmente l’oggetto della controversia dà luogo al pagamento di tributi supplementari.

L’unico spiraglio offerto dalla Corte è in relazione alla giustificazione della percezione del contributo multiplo che è ammissibile solo se gli oggetti dei ricorsi o dei motivi aggiunti siano effettivamente distinti e costituiscono un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente.

Nell’ipotesi di contestazione di una parte interessata, spetta al giudice nazionale esaminare gli oggetti dei ricorsi presentati da un amministrato o dei motivi dedotti dal medesimo nel contesto dello stesso procedimento. Il giudice nazionale qualora dovesse accertare che tali oggetti non siano effettivamente distinti o non costituiscano un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente, è tenuto a dispensare l’amministrato dall’obbligo di pagamento di tributi giudiziari cumulativi.

Alla luce di quanto sopra la Corte di giustizia conclude affermando che l’art. 1 della direttiva 89/665/CE non osta né ad una legislazione nazionale che impone il versamento di tributi giudiziari determinati sul valore del procedimento principale, né alla riscossione di tributi multipli. Tuttavia, verrà rimessa al giudice nazionale la valutazione in ordine all’ampliamento o meno dell’oggetto. Il procedimento davanti alla Corte di giustizia UE ha visto l’intervento di enti ed associazioni che da anni si battono affinchè vengano diminuite le tasse di accesso alla giustizia amministrativa in materia di appalti pubblici, in modo tale da smantellare le barriere alla tutela effettiva originate dai costi ingenti da affrontare. Secondo quanto sostenuto dagli avvocati di alcune associazioni (Avv. Menchelli e Avv. Giurdanella) il diritto di difesa non dovrebbe mai essere visto come un qualcosa da ostacolare, soprattutto se, come nel caso di specie, l’ostacolo assume una natura discriminatoria tanto palese come quella del contributo unificato che penalizza irragionevolmente le imprese più piccole e deboli. Una pronuncia di incompatibilità della normativa italiana con l’ordinamento comunitario deve essere vista nella sua reale portata, ossia quale liberazione delle imprese da un onere ingiustificato che rischia di creare delle distorsioni del principio della concorrenza e di improntare le procedure ad evidenza pubblica alla regola del più forte.

D’altra parte, la stessa Corte europea dei diritti dell’uomo ha statuito che le norme procedurali devono essere tese a garantire la certezza del diritto e la corretta amministrazione della giustizia; esse non devono creare una specie di ostacolo che impedisca alla parte contendente di ottenere una decisione della sua causa nel merito da parte del giudice competente (CEDU Omerovic c. Croazia, n. 22980/09, del 5 dicembre 2013). La direttiva 89/665/CE del Consiglio, interpretata alla luce dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dei principi di equivalenza e di effettività, non è di ostacolo ad una normativa nazionale che stabilisca un tariffario di contributi unificati applicabile solo ai procedimenti amministrativi in materia di contratti pubblici, purchè l’importo del tributo giudiziario non costituisca un ostacolo all’accesso alla giustizia né renda l’esercizio del diritto al sindacato giurisdizionale in materia di appalti pubblici eccessivamente difficile.

La Corte di giustizia, tuttavia, nella sentenza in commento, ha adottato una impostazione molto più nettamente schierata a favore del contributo unificato per gli appalti vigente nel nostro ordinamento. Il che si traduce, da un lato, nella salvaguardia delle esigenze finanziarie dello Stato italiano, ma, d’altro lato, in un oggettivo deterrente per l’accesso alla giustizia amministrativa in materia di appalti che continuerà a scontare tasse di ingresso oggettivamente molto elevate.

A supporto dell’irrazionalità ed iniquità della scelta del legislatore nazionale, va osservato che esso ha discriminato coloro che si rivolgono al giudice amministrativo rispetto a coloro che invocano la tutela del giudice civile o tributario; per i secondi, infatti, la tassazione è di gran lunga meno onerosa. Al riguardo è sufficiente considerare che: a) per una controversia civile di valore elevatissimo il contributo massimo, davanti alle sezioni specializzate in materia di proprietà industriale ed intellettuale di cui al D.Lgs. 168/2003, è di euro 2.932,00;

b) lo stesso criterio vale anche per le cause innanzi alle Commissioni tributarie per le quali è previsto un contributo massimo di euro 1.500,00 per tutte le cause di valore superiore ad euro 200.000,00;

c) negli ordinari giudizi civili, il cui valore di controversia si pone tra euro 5.200,00 ed euro 26.000,00, cioè di valore analogo a quelli amministrativi avverso procedure di gara di modesto importo, il contributo è di soli euro 206.22,00. Per esempio, la stessa impresa che intenda contestare davanti al giudice civile la risoluzione del contratto d’appalto del valore di euro 201.000,00, nel primo grado di giudizio dovrà sostenere un contributo unificato pari a euro 660,00, nel grado di appello un contributo unificato di euro 990,00, mentre nel giudizio di Cassazione un ulteriore contributo unificato di euro 1.320,00 per un totale di euro 2.970,00. Se la stessa impresa, invece, volesse contestare davanti al giudice amministrativo la fase a monte della stipula del contratto dovrà preventivare un costo di euro 24.000,00 per il pagamento del contributo unificato. E’ chiara, pertanto, l’abnorme ed irragionevole sproporzione, nonché l’evidente e macroscopica disparità di trattamento nella tassazione tra i diversi giudizi con riferimento alla stessa materia. A salvare dall’intollerabile iniquità il perverso meccanismo impositivo considerato, neppure può valere la rimborsabilità del contributo in caso di vittoria. Il ricorrente, infatti, dovendo comunque anticipare il pagamento del contributo unificato, salvo il successivo rimborso all’esito eventualmente favorevole del giudizio, si trova sostanzialmente esposto al meccanismo del c. d. solve et repete,  cioè all’onere del pagamento del tributo quale presupposto imprescindibile dell’esperibilità (anche se non a pena di inammissibilità) dell’azione giudiziaria diretta ad ottenere la tutela del diritto del contribuente mediante l’accertamento giudiziale dell’illegittimità del tributo stesso; meccanismo già dichiarato incostituzionale dalla Corte Costituzionale con le sentenze n. 21 e n. 79 del 1961, in quanto reca un impedimento al diritto dei cittadini di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi, in contrasto non solo con i parametri normativi comunitari ma anche con gli artt. 3, 24, 113 della Costituzione, nonché per la disparità di trattamento tra contribuente in grado di pagare immediatamente e contribuente non particolarmente abbiente.

Anche per quanto riguarda la competenza del giudice nazionale ad esaminare gli oggetti dei ricorsi presentati da un amministrato o dei motivi dedotti dal medesimo nel contesto di uno stesso procedimento al fine del pagamento di contributi unificati cumulativi vanno evidenziati punti di criticità.

Il giudice nazionale può valutare se nel giudizio di merito un eventuale nuovo atto possa determinare una “modifica considerevole” dell’oggetto del giudizio tale da non richiedere il pagamento di un ulteriore contributo unificato. In quest’ultimo caso, il giudice italiano potrà dispensare la parte dall’obbligo di pagamento dell’imposta perché in questo caso applica immediatamente il diritto comunitario. Ma, onerare il giudice italiano di valutare di volta in volta la congruità dei contributi non è una vera tutela per il cittadino, poichè implicherà, dal punto di vista pratico, un ulteriore ricorso, questa volta al giudice tributario. Per esempio, una società non italiana ma di un Paese europeo potrebbe impugnare il provvedimento di tassazione per via delle sproporzioni tra la tassazione del proprio Paese e quella vigente in Italia. Basta pensare, a titolo di esempio, che in Francia il giudizio in materia di appalti non richiede il pagamento di nessun tipo di imposta. Gli operatori del diritto che operano in materia di appalti davanti alla magistratura amministrativa sanno quanto sia difficile evitare l’applicazione del contributo unificato suppletivo anche in presenza di motivi aggiunti che non ampliano l’oggetto della controversia.

Gli esborsi previsti dalla normativa italiana in materia di appalti non hanno alcuna corrispondenza con il regime vigente negli ordinamenti degli altri Paesi membri dell’Unione europea che, quando non sono del tutto esenti da contributi di sorta, prevedono importi di gran lunga inferiori a quelli previsti dalla legislazione italiana. Anche solo alla luce della comparazione con gli altri ordinamenti europei, dunque, è evidente il carattere spropositato della normativa italiana che assoggetta l’iniziativa giudiziaria nella materia in esame ad una tassazione irragionevole.

Altro punto di criticità in materia di contributo unificato appalti attiene al criterio di individuazione del valore della lite identificato nell’importo “a base d’asta” individuato dalle stazioni appaltanti negli atti di gara (art. 14, comma 3-ter D.P.R. 115/2002, modificato dalla L. 228/2012).

Sotto tale aspetto si registra un ulteriore effetto discriminatorio consistente nella pretesa di parametrare la somma da versare a titolo di contributo unificato ad un valore, l’importo a base d’asta, che non rispecchia affatto il “valore della lite” dal punto di vista delle parti processuali e che non corrisponde, pertanto, con l’effettivo interesse sostanziale che le stesse perseguono attraverso il giudizio.

E’ sufficiente osservare che l’importo a base d’asta rappresenta il valore complessivo lordo del contratto posto in gara, secondo le stime operate dalla stazione appaltante in fase di indizione. Si tratta, dunque, di un valore puramente “virtuale”, atteso che esso non corrisponde mai (per definizione) con l’effettivo corrispettivo d’appalto  che è condizionato dall’offerta economica  formulata dall’aggiudicatario in termini di ribasso rispetto alla base d’asta. In altre parole, “il valore della lite” nell’ottica dei soggetti che sono tenuti all’esborso del contributo unificato, coincide in effetti con il guadagno derivante dall’esecuzione dell’appalto e quindi con una quota molto limitata del valore che il legislatore ha inteso prendere in considerazione quale parametro per determinare l’importo del contributo unificato da versare (l’importo a base d’asta).

Deve, inoltre, osservarsi che “l’importo a base d’asta” non riflette un identico valore sostanziale in tutte le tipologie di appalti. Anche per le diverse prospettive di utile d’impresa che generalmente si accompagnano alle diverse tipologie di prestazioni, infatti, l’Unione europea ha differenziato le soglie di rilevanza comunitaria degli appalti in ragione dei distinti settori della contrattualistica pubblica (lavori/servizi/forniture).

E’ evidente, dunque, che il parametro valutativo dell’”importo a base d’asta” non riflette in alcun modo l’effettivo “valore della lite” che le parti intendono sottoporre al vaglio del giudice amministrativo, determinando anche per tale ragione un esborso irragionevole e sproporzionato in quanto non corrispondente alle domande articolate in giudizio.

Sotto un altro aspetto, non è difficile comprendere quanto solo apparenti siano i benefici che l’aumento dell’importo del contributo unificato può determinare sulle finanze pubbliche. Facendo desistere gli interessati dal sollevare contestazioni in sede giurisdizionale, infatti, si riduce il contenzioso determinando il paradossale effetto di limitare gli introiti per le finanze pubbliche. Inoltre, quando non abbiano del tutto scoraggiato l’azione giurisdizionale, gli importi del contributo unificato rischiano di colpire pesantemente la stessa pubblica amministrazione che, in caso di fondatezza del gravame, è tenuta alla restituzione del contributo anticipato dalle parti private. In tale ipotesi, il contributo che, da un lato va a vantaggio del fondo per la giustizia, dall’altro grava su altre amministrazioni pubbliche annullando qualunque generale beneficio in termini di “cassa”.

E’ facile rilevare, pertanto, che l’unico concreto effetto che le norme sul contributo unificato siano destinate a produrre è quello di deflazionare, in modo irragionevole e discriminatorio, il contenzioso amministrativo sugli appalti. Effetto che è stato perseguito penalizzando ingiustamente i cittadini e gli operatori economici che reclamano il rispetto della legge ed invocano a tal fine la tutela del giudice. In tale contesto sembra che il giudice amministrativo debba riappropriarsi della pienezza della propria funzione, riconosciuta dall’art. 100 Cost., reclamando con forza la giurisdizione sulle questioni che il legislatore di fatto sottrae alla sfera della tutela giurisdizionale perseguendo intenti deflattivi con ingiusto sacrificio di diritti fondamentali.

Gli stessi giudici amministrativi in contesti istituzionali hanno avuto modo di sottolineare l’irragionevolezza e l’abnormità di tributi giudiziari cumulativi dell’attuale normativa sul contributo unificato; si veda, in tal senso, l’intervento del Cons. Calogero Piscitello, Presidente TAR Lazio, in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2013 e del Presidente del Consiglio di Stato, Cons. Giovannini, in occasione del suo insediamento a Palazzo Spada.

L’eccessiva somma da versare a titolo di contributo unificato incide, inoltre, sulle stesse strategie processuali dei difensori che saranno oltretutto condizionate anche dalla discriminazione tra operatori economici “ricchi” per i quali resta comunque conveniente accettare l’alea della tassazione elevata a fronte della prospettiva di ottenere un rilevante beneficio economico all’esito, eventualmente favorevole, del giudizio, rispetto ad operatori economici modesti, per appalti non particolarmente lucrativi, per i quali potrebbe rivelarsi non affatto conveniente anticipare le anzidette somme così sproporzionate al valore (effettivo) dell’appalto.

La normativa avente ad oggetto il contributo unificato finisce per avere anche una ricaduta negativa sul sistema della giustizia in generale e sull’esigenza di contrasto alla corruzione depauperando il giudice amministrativo della sua indispensabile funzione di controllo sull’operato della pubblica amministrazione e di ripristino della legalità violata. I diversi interventi del legislatore, fautore delle imposizioni fiscali in rassegna, nei confronti degli operatori economici che intendono adire  il giudice amministrativo in materia di appalti, hanno fatto sorgere in molti, dubbi sul reale effetto delle misure adottate  in tema di contributo unificato che determinando un grave diniego di tutela finiscono per generare una sorta di “zona franca” in cui le stazioni appaltanti possono più agevolmente operare in violazione di legge, compromettendo la trasparenza dell’azione amministrativa proprio in un settore, quello delle commesse pubbliche, in cui è maggiore il rischio di condotte illecite o pratiche corruttive. In altre parole, non può non cogliersi una totale contraddizione tra gli intenti percorsi dal legislatore attraverso i molteplici provvedimenti finalizzati alla lotta alla corruzione e quelli che, incidendo sulle condizioni di accesso alla giustizia, finiscono per deflazionare in modo improprio le azioni giurisdizionali dirette a denunciare fenomeni di cattiva amministrazione. D’altra parte non si può pensare che una moderna democrazia come la nostra sia cieca al punto tale da ignorare i corollari del problema dell’aumento dei costi della giustizia, uno dei quali è proprio la diminuzione delle forme di controllo sull’operato della pubblica amministrazione e l’aumento dei fenomeni di possibile corruzione.

Un’efficace contrasto alla corruzione impone, pertanto, l’equilibrio di un sistema che, se da un lato, non deve prefiggersi di incoraggiare le controversie in materia di contratti pubblici, dall’altro, non finisca, al contrario, per disincentivare le forme esterne di controllo affidate al giudice quale organo terzo.

Lo sproporzionato importo del contributo unificato appalti è uno snodo fondamentale per un intero sistema di tutele che va oltre la singola impresa o il singolo appalto. Non bisogna dimenticare il messaggio che c’è dietro la difesa di un interesse legittimo che si svolge davanti al giudice amministrativo: il processo amministrativo è diretto a perseguire l’interesse legittimo e quindi la buona amministrazione.

Sulla base di quanto deciso dalla Corte di giustizia nella sentenza in commento si registra una prima sentenza del Consiglio di Stato, la n. 5128 del 10 novembre 2015, con la quale il Consiglio si è espresso in merito ad una richiesta di esenzione dal pagamento del contributo unificato per duplicità degli appelli incidentali proposti. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che la legge italiana che prevede contributi multipli in caso di ricorsi avverso la medesima aggiudicazione, non contrasta con il diritto comunitario ma anche che spetta al giudice nazionale accertare se gli oggetti dei ricorsi non siano effettivamente distinti o non costituiscano un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente, e, nel caso, dispensare l’amministrato dall’obbligo di pagamento di tributi giudiziari cumulativi.

Si precisa, infine, che non sono previsti mezzi di impugnazione per una sentenza della Corte di giustizia europea. Tuttavia, ciò non impedisce una nuova pronuncia dei giudici europei, tenuto conto che la stessa domanda potrebbe essere riproposta alla Corte in presenza di circostanze parzialmente diverse. In particolare, ben potrebbe un’impresa straniera in Italia contestare la normativa italiana nel momento in cui le renda estremamente difficoltosa una difesa effettiva nei confronti di una discriminazione.

Riguardo alla sentenza in commento, tutti i segnali di apertura e di interesse mostrati dalla Corte in sede di udienza sembrano svaniti nel nulla in sede di pronuncia dove i giudici sembrano schiacciati dall’esigenze di finanza.

Assistiamo oggi all’Europa della finanza che ha sopraffatto l’Europa dei principi e degli ideali, compresi quelli di concorrenza leale tra le imprese. Ci si dimentica dell’economia vera per guardare solo alle finanze degli Stati: il risultato è una risposta formalistica e finanziaria alla continua domanda di giustizia.

Avv. Teresa Aloi, Foro di Catanzaro

Fonti: www.curia.europa.eu; www.altalex.com; www.leggioggi.it; www.giurdanella.it; www.siaaitalia.it; www.sindacatoavvocatifirenze.it; www.associazionelape.it; www.sentenzeappalti.it; 

www.contratti-pubblici.it; www.legaleappalti.it.