LA PROTEZIONE DEI CIVILI NEI CONFLITTI ARMATI*
Autore: Prof. Giorgio Bosco
La guerra “classica”, che vede impegnate le forze armate di due o più Stati, è diventata rara, e al suo posto si moltiplicano i conflitti armati non internazionali, in cui le forze regolari di uno Stato si confrontano con gruppi armati non statali.
Questi ultimi sono normalmente chiamati “attori non statali”; per essi sussiste, talvolta, una difficoltà di identificazione e, pertanto, di riconduzione entro la fattispecie delle Convenzioni vigenti, e in certi casi (come, ad esempio, in Colombia) i gruppi armati agiscono insieme alla criminalità organizzata.
Nella maggior parte di tali conflitti (detti anche “asimmetrici”), non v’è un fronte ben definito, né vi sono zone controllate uniformemente dall’uno o dall’altro degli avversari.
In situazioni del genere, milioni di civili sono vittime di violenze, sia per effetto degli scontri armati, sia perché costituiscono un diretto bersaglio dei belligeranti, anche tramite tecniche di combattimento terroristiche e attacchi a scuole e ospedali.
Sono violati i principi della distinzione tra combattenti e civili e quello della limitazione degli attacchi armati agli obiettivi militari, entrambi alla base della Quarta Convenzione di Ginevra del 1949. Come conseguenza, milioni di persone sono costrette a spostarsi all’interno del loro Stato (Internally Displaced Persons, IDP) o a rifugiarsi altrove.
Quello della protezione dei civili nei conflitti armati è, quindi, divenuto uno dei maggiori problemi, ai quali la comunità internazionale deve far fronte.
Il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha cominciato ad occuparsene fin dal 1999, con un dibattito aperto in occasione del primo rapporto del Segretario Generale al riguardo, ed ha in seguito approvato varie Risoluzioni sull’argomento: 1265/1999, 1296/2000, 1674/2006, 1738/2006, 1894/2009. Nella Risoluzione 1296 il Consiglio di Sicurezza ha affermato che “the deliberate targeting of civilian population in situations of armed conflict may constitute a torea to International peace and security”.
Da notare che nei dibattiti sul tema (ad esempio, in quello del 9 novembre 2011) il Consiglio di Sicurezza si è spesso avvalso della partecipazione di un rappresentante del Comitato Internazionale della Croce Rossa.
Sia nelle riunioni del Consiglio di Sicurezza, sia in quelle di altri fori, sono esaminate le situazioni più critiche.
Alcuni esempi: la crisi della Repubblica Centro Africana, dove gli eventi del marzo 2013 hanno provocato migliaia di vittime, massicci spostamenti di popolazioni e una grave crisi economica; i combattimenti del 2014 nella Striscia di Gaza con circa mille e cinquecento vittime civili.
E’, inoltre, costantemente osservato che le esigenze militari finiscono per prevalere sulle istanze umanitarie.
Uno dei più ampi dibattiti del Consiglio di Sicurezza sulla protezione dei civili nei conflitti armati si è svolto il 12 Febbraio 2014, con la partecipazione dell’Alto Commissariato per i diritti umani, del Sottosegretario Generale per le questioni umanitarie, del suo omologo per le operazioni di peace-keeping e del Direttore Generale del CIRC.
E’ stato adottato un Presidential Statement[1], in cui il Consiglio ha riaffermato che le parti di un conflitto armato hanno la responsabilità primaria di assicurare la protezione dei civili, avendo riguardo alle specifiche necessità di donne e bambini.
Il Consiglio ha, inoltre, sottolineato il dovere di porre fine all’impunità per violazioni del diritto internazionale umanitario.
Un rapporto del Segretario Generale del Giugno 2014 elenca le situazioni afferenti ai conflitti armati, in cui sono coinvolti Stati, all’attenzione del Consiglio di Sicurezza: Repubblica Centro Africana; Ciad; Costa d’Avorio; Repubblica Democratica del Congo; Iraq; Israele e Stato di Palestina; Libano; Libia; Mali; Myanmar; Somalia; Sud Sudan; Sudan; Siria; Yemen.
Di fronte ad una conflittualità così estesa non poteva mancare una presa di posizione dell’Unione Europea. Le EU Guidelines on promoting compliance with International Humanitarian Law[2] ribadiscono formalmente, nel preambolo, la necessità della protezione dei civili durante i conflitti armati.
Come si espresse nell’Ottobre 2012 alla Sesta Commissione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il rappresentante dell’Unione, “enhancing the protection of civilians must be our common goal”.
Tra le numerose iniziative prese a livello intergovernativo, merita ricordare quella dal titolo Reclaiming the Protection of Civilians under International Law, avviata nel 2009 da un gruppo di Paesi europei, africani, asiatici e latino-americani, culminata nella Conferenza finale di Oslo (23-24 Maggio 2013). Vi hanno partecipato i rappresentanti di circa novanta Stati, e al termine è stato emesso un Co-Chair’ Summary[3] che contiene le seguenti raccomandazioni:
- Regardless of whether or not a situation amounts to an armed conflict, States must apply all relevant law aimed at protecting civilians. In situations of armed conflict, this includes in particular International Humanitarian Law, as well as applicable human rights law and domestic law. The relevant legal regimes should be applied in a manner that affords the greatest degree of protection to civilians.
- States and other parties to an armed conflict must ensure that IHL is properly reflected in all doctrines and procedures pertaining to the use of force, that education and practical, scenario-based training in IHL are provided at hall levels, and that legal advisors are made available to the armed forces and are consulted by them.
- In addition, States and other relevant actors should seek to identify other possible practical measures, over and beyond their legal obligations, which may be taken before, during and after operations to reduce and minimise incidental civilian harm.
-Such measures may include particular restrictions on the use of indirect fire or other methods or means of warfare in areas where there is a risk of incidental harm to civilians.
-To be effective, these measures should be properly incorporated into the relevant rules of engagement and tactical directives, as well as into the training of relevant personnel.
In the choise of methods and means of warfare, parties of an armed conflict must take into account both the immediate risk of incidental harm to civilians caused by the attack as well as the longerterm impact on the civilian population caused by the use of certain weapons and presence of explosive remnants of war, by the destruction of essential infrastructure, and by forced displacement”.
Al Comitato internazionale della Croce Rossa (CICR), si deve un’azione costante in questo campo, sulla base delle Quattro Convenzioni di Ginevra del 1949 e dei suoi Protocolli Addizionali del 1977.
Alla XXXI Conferenza quadriennale del CICR nel 2011 la prima delle Risoluzioni approvate portava il titolo Strenghthening protection for victims of armed conflicts.
Essa invitava il CICR a proseguire ricerche, consultazioni e discussioni con Stati e organizzazioni al fine di avanzare proposte per assicurare il rispetto del diritto internazionale umanitario.
In adempimento a tale richiesta, e con l’appoggio della Confederazione elvetica, il CICR e il Governo svizzero si sono attivati negli anni successivi, organizzando a Ginevra varie riunioni di Stati per approfondire l’argomento.
Due temi sono venuti soprattutto in discussione. Il primo di essi è la possibilità di istituire un incontro periodico (annuale o biennale) sull’applicazione del diritto internazionale umanitario.
Tali incontri avverrebbero tra gli Stati parti alle Convenzioni di Ginevra, con dibattiti su questioni di comune interesse aventi al centro un rispetto sempre maggiore delle norme umanitarie. Sta emergendo la tendenza a non creare organizzazioni nuove, bensì ad avvalersi di quelle già esistenti, come il CICR.
Il secondo tema riguarda la modalità di un sistema di reporting, in base al quale gli Stati riferirebbero periodicamente sui progressi compiuti nei rispettivi ordinamenti.
Come ha dimostrato l’esperienza delle Nazioni Unite nel campo dei diritti umani, la periodicità dei rapporti è uno strumento essenziale per conoscere come gli Stati assolvano ai loro obblighi internazionali.
Affinchè lo strumento sia agile e gli Stati non siano recalcitranti ad usarlo, la maggioranza dei partecipanti alle consultazioni è orientata verso una certa flessibilità, lasciando gli Stati liberi di scegliere la cadenza dei loro rapporti e l’argomento che ne sarà oggetto.
Oltre a questi due principali temi, le riunioni open ended di Ginevra hanno rivolto la loro attenzione alla questione dell’accertamento dei fatti: se dei civili sono rimasti vittime di conflitti armati, è importante accertare come ciò sia avvenuto.
Questa funzione è stata costantemente ritenuta necessaria, e già vi si riferiva la Convenzione di Ginevra del 1929 sulle condizioni dei feriti e malati.
Oggi la comunità internazionale ha a disposizione la International Humanitarian Fact Finding Commission (IHFFC), istituita dal Primo Protocollo Addizionale del 1977; consta di quindici componenti scelti tra gli esperti del settore. Per l’Italia ne fa parte Giulia Lattanzi,che è anche Giudice del Tribunale dell’Aja per i crimini commessi nella ex Jugoslavia, dove avvennero numerosi massacri e stragi di civili.
Abbiamo citato per prima questa collaborazione del CICR col Governo svizzero, poiché nell’ultimo triennio è stata la più visibile; ma il CICR si è adoperato in tutti i campi per la protezione di civili.
Non sarebbe possibile in questa sede menzionare tutte le attività svolte; ci limitiamo a riportare che in un manuale pubblicato a Ginevra nell’Ottobre 2013, Decision making process in military combat operations, un capitolo è dedicato ai civilians, e, tra l’altro, vi si legge che “the commander must consider how best ensure that civilian population and the humanitarian situation are considered adequately by the staff”.
Più di recente (Maggio 2015) il CICR ha diffuso lo studio The implementation of rules protecting the provision of health care in armed conflicts and other emergencies: a guidance tool. Il personale sanitario e i volontari dell’assistenza medica fanno parte dei civili da proteggere e la loro salvaguardia è essenziale, affinchè i feriti possano avere le necessarie cure. Le trentaquattro pagine dello studio sono ispirate a questa preoccupazione.
Sul piano nazionale, oltre alle pertinenti disposizioni dei Codici penali militari, esiste un documento elaborato nel 2010 dal Centro Alti Studi per la Difesa, Istituto Superiore di Stato Maggiore Interforze, Dipartimento di Diritto Umanitario e delle Operazioni Militari. Esso si intitola: Codice di comportamento delle Forze armate italiane in operazioni ed è articolato in dieci punti, di cui il primo, il settimo e il nono concernono la protezione dei civili e recitano:
- non attaccare la popolazione civile e i beni di carattere civile;
- tratta la popolazione civile con umanità, evitando catture di ostaggi e rappresaglie;
- rispetta le proprietà e i beni civili.
Circa altre iniziative nazionali, degna di menzione è quella del Regno Unito, il cui Governo ha pubblicato il 7 Dicembre 2011 un lungo documento dal titolo UK National Strategy on the Protection of Civilians in Armed Conflicts.
Nel presentarlo, il Foreign and Commonwealt Office ha fatto presente che la strategia è attuata attraverso una particolare attenzione posta in tutte le attività svolte a livello internazionale per assicurare la protezione dei civili nel pieno rispetto di quanto disposto dal diritto umanitario.
Perciò, il Governo britannico si adopera per il miglioramento del funzionamento delle operazioni di peace-keeping, ponendo, ad esempio, maggiore attenzione alla conoscenza linguistica e ad una migliore preparazione delle forze di pace impegnate sul terreno in materia di protezione della popolazione civile.
Inoltre, l’impegno britannico nel settore umanitario si manifesta tramite la concessione di ulteriori contributi alle agenzie umanitarie, in modo da renderle più efficaci nella loro azione nelle aree di crisi.
E’ stato, infine, sottolineato che la strategia è stata elaborata anche tenendo conto dei pareri espressi da varie ONG, consultate al riguardo.
Come si è visto in queste brevi note, si sta sviluppando sempre più la consapevolezza del problema della protezione dei civili nei conflitti armati. Se ne è avuta di recente un’ulteriore manifestazione il 23-24 Ottobre 2015 in un simposio internazionale presso la Scuola Ufficiali Carabinieri in Roma dal titolo International Humanitarian Law and Modern Warfare, dove i vari relatori intervenuti hanno dato ampio spazio alla questione.
Il Presidente della Corte Internazionale di Giustizia delle Nazioni Unite, Ronny Abraham, ha citato le sentenze e i pareri consultivi, in cui la Corte ha affermato la necessità della protezione dei civili.
Il Procuratore Capo della Corte Penale Internazionale, Fatou Bensouda, ha ricordato le stragi e i massacri di civili verificatisi nel periodo di competenza temporale della Corte (dal 2002 in poi) ed ha assicurato che il suo ufficio non lascerà nulla d’intentato, affinchè i responsabili siano giudicati e condannati.
Questo fermo proponimento fa ben sperare per un futuro senza impunità e con un maggiore rispetto delle norme umanitarie.
Giorgio Bosco è stato Ambasciatore d’Italia e Professore alla Scuola Nazionale dell’Amministrazione in Roma.
* L’articolo è pubblicato anche su “AFFARI ESTERI” - N°175 - INVERNO 2016
[1] Doc. S/PRST/2014/3 del 12 Febbraio 2014.
[2] Documento del Consiglio 16841/09 del Dicembre 2009.
[3] Documento del Norvwegian Ministry of Foreign Affairs in data 24 Maggio 2013.
