Corte di Giustizia dell’Unione europea: Italia condannata per non corretto recepimento della direttiva 2004/80 CE in tema di indennizzo delle vittime di reato (CGUE 11 ottobre 2016, C-601/14).
Con la sentenza depositata l’11 ottobre 2016 nella causa C-601/14, la Corte di Giustizia, Grande Sezione, dell’Unione europea ha condannato l’Italia per inadempimento dovuto al non corretto recepimento della direttiva 2004/80 CE del Consiglio, relativa al riconoscimento del diritto all’indennizzo a favore delle vittime di reato.
Lo Stato italiano, infatti, non avendo adottato tutte le misure necessarie al fine di garantire l’esistenza, nelle situazioni transfrontaliere, di un sistema di indennizzo delle vittime di tutti i reati intenzionali violenti, commessi sul proprio territorio, indipendentemente dalla loro cittadinanza, è venuto meno all’obbligo di cui all’art. 12, par. 2, della direttiva 2004/80 CE.
E’ la seconda volta che l’Italia subisce una condanna sul tema: la prima, del 29 novembre 2007, causa C-112/07, era stata provocata dalla mancata trasposizione nei termini. Questa volta la condanna è conseguenza della “cattiva qualità” del recepimento dovuto alla previsione di limitazioni nell’applicazione della direttiva non previste dall’atto dell’Unione europea.
Con la legge europea 7 luglio 2016, n. 122 (Disposizioni per l’inadempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea), l’Italia, forse, consapevole di una possibile condanna aveva provveduto ad adottare alcune modifiche ma, nello stesso tempo, aveva introdotto ulteriori condizioni (art. 12) non elencate nella direttiva 2004/80 CE. Nello stesso sito del Ministero della Giustizia, d’altra parte, a commento della sentenza della Corte UE, da un lato si afferma che l’Italia è oggi in regola per cui la sentenza non produce grandi effetti, dall’altro lato, però, si sottolinea la necessità di apportare alcuni aggiustamenti ritenuti necessari.
Sotto l’azione della Corte europea sono cadute, pertanto, le limitazioni al riconoscimento dell’indennizzo, previsto solo per alcuni reati, come quelli legati alla mafia o al terrorismo, non essendo previsto, invece, tale riconoscimento per tutti i reati dolosi violenti nelle situazioni transfrontaliere in conformità a quanto previsto dall’art. 12, par. 2, della direttiva.
Da diversi “considerando” (motivazione degli articoli dell’atto) della direttiva stessa è evidente quali siano gli obiettivi che l’Unione europea si propone di realizzare. Innanzitutto, l’abolizione degli ostacoli fra Stati membri alla libera circolazione delle persone e dei servizi (considerando 1).
La stessa Corte di Giustizia nella sentenza del 2 febbraio 1989, Cowan, (C-186/87) ha statuito che, allorchè il diritto dell’Unione garantisce alle persone fisiche la libertà di recarsi in un altro Stato membro, la tutela della loro integrità personale in questo Stato, alla stessa stregua dei cittadini e dei soggetti che vi risiedono, costituisce il corollario della libertà di circolazione. Dovrebbero concorrere alla realizzazione di tale obiettivo una serie di misure dirette a facilitare il riconoscimento alle vittime di reato del diritto ad ottenere un indennizzo equo ed adeguato per le lesioni subite, indipendentemente dal luogo dell’Unione europea in cui il reato è stato commesso (considerando 2 e 6).
La direttiva prevede proprio un sistema di cooperazione tra Stati volto a facilitare alle vittime di reato l’accesso all’indennizzo, nelle situazioni transfrontaliere, che opera sulla base dei sistemi degli stessi Stati membri in materia di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori.
L’art. 1 della stessa dispone, infatti, che gli Stati membri sono tenuti ad assicurare che se un reato intenzionale violento è stato commesso in uno Stato membro diverso da quello in cui il richiedente l’indennizzo risiede abitualmente, questi ha diritto a presentare la relativa domanda presso un’autorità o qualsiasi altro organismo di quest’ultimo Stato.
Secondo l’art. 12, par. 2, tutti gli Stati membri provvedono a che le loro normative nazionali prevedano l’esistenza di un sistema di indennizzo per tutte le vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori, che garantisca un indennizzo equo ed adeguato. La direttiva, pertanto, non esclude tipologie di reati e non lascia agli Stati membri un potere discrezionale di selezionare gli illeciti come presupposto dell’indennizzo, puntando, invece, a garantire un’adeguata tutela delle vittime di reati violenti in tutto lo spazio europeo.
La direttiva è stata recepita nel diritto italiano con il D.Lgs del 6 novembre 2007, n. 204 e con il Decreto Ministeriale del 23 dicembre 2008, n. 22.
L’intervento della Corte di giustizia europea con la sentenza dell’11 ottobre 2016 scaturisce dal ricorso presentato dalla Commissione europea con il quale si chiedeva di dichiarare che la Repubblica italiana, non avendo adottato tutte le misure necessarie al fine di garantire l’esistenza di un sistema di indennizzo delle vittime di tutti i reati intenzionali violenti commessi sul proprio territorio, era venuta meno all’obbligo ad essa incombente secondo l’art. 12, par. 2, della direttiva 2004/80 CE.
La vicenda trae origine da un’originaria lettera di diffida, inviata dalla Commissione all’Italia nel 2011, ove si contestava, in particolare, la mancanza di un generale sistema di indennizzo per le vittime di reati violenti, cui aveva fatto seguito, l’anno successivo, la predisposizione da parte dell’Italia di un progetto di interventi legislativi, tesi alla creazione di tale sistema. La Commissione, tuttavia, dato che non era stato indicato un calendario legislativo per l’attuazione del progetto in questione, aveva, comunque, avviato il procedimento precontenzioso.
L’Italia, nel 2013, aveva informato la Commissione europea che era stata sollevata davanti alla Corte di giustizia, da parte del Tribunale di Firenze, una questione pregiudiziale relativa proprio all’interpretazione dell’art. 12 della direttiva 2004/80 CE, proponendo, pertanto, di sospendere la controversia nell’attesa della decisione.
A ciò faceva seguito, il 18 ottobre 2013, un parere motivato della Commissione che invitava l’Italia a conformarsi alla direttiva entro i due mesi successivi, ma l’Italia ribadiva l’opportunità di attendere la decisione della Corte di giustizia.
La Corte, investita della questione, si dichiarava, tuttavia, manifestamente incompetente nel 2014 (ordinanza 30 gennaio 2014, C-122/13) e la Commissione procedeva, quindi, a depositare ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 258, secondo comma, TFUE, diretto a far dichiarare che la Repubblica italiana non aveva ottemperato alle prescrizioni della direttiva 2004/80 CE, venendo meno all’obbligo previsto dall’art. 12, par. 2, della stessa.
La Commissione sostiene che tale disposizione, pur non definendo la nozione di “reati intenzionali violenti”, non lascia alcun margine di discrezionalità agli Stati membri quanto all’ambito di copertura del sistema nazionale di indennizzo, il quale non può che corrispondere all’intera categoria dei reati intenzionali violenti, quale individuata dal diritto penale materiale di ciascuno Stato membro. Di conseguenza i singoli Stati non avrebbero il diritto di sottrarre alcuni reati di tale categoria dall’ambito di applicazione della normativa nazionale destinata a trasporre la direttiva. La Repubblica italiana invece, secondo la Commissione, avrebbe previsto, mediante diverse leggi speciali, un sistema di indennizzo solo per le vittime di reati specifici, come le azioni di terrorismo o di criminalità organizzata, mentre nessun sistema di indennizzo sarebbe stato istituito riguardo ai reati intenzionali violenti che non siano coperti da tali leggi speciali (esempio lo stupro o altre gravi aggressioni di natura sessuale). L’indennizzo dovrebbe essere riconosciuto tanto nelle situazioni nazionali quanto in quelle transfrontaliere a prescindere dal Paese di residenza della vittima ed indipendentemente dallo Stato europeo in cui il reato è stato commesso.
A fronte di tali contestazioni, l’Italia sostiene, innanzitutto, che il ricorso depositato dalla Commissione europea non è in linea con le prime contestazioni mosse al nostro Paese contenute nel parere motivato del 18 ottobre 2013 della stessa che riguarderebbe unicamente i reati di omicidio e lesioni personali gravi che non rientrano nei casi previsti dalle leggi speciali, nonché lo stupro e altre aggressioni di natura sessuale. Ebbene, nel presente ricorso, la Commissione contesta all’Italia di non aver introdotto un sistema generale di indennizzo per le vittime di tutti i reati intenzionali violenti commessi nel proprio territorio, ampliando, in tal modo, l’oggetto del ricorso per inadempimento. Tale ricorso sarebbe, pertanto, irricevibile. L’Italia rammenta, poi, che la direttiva 2004/80 CE è stata adottata sulla base dell’art. 308 del Trattato CE (prevede una formale procedura per l’integrazione dei poteri delle istituzioni comunitarie, nel rispetto di taluni limiti e condizioni). Sulla base di tale norma l’Unione europea non sarebbe competente a legiferare in materia di repressione dei reati di violenza comune di ciascuno Stato membro, né sotto il profilo processuale, né sotto quello sostanziale e non sarebbe neppure competente a disciplinare le conseguenze di tali azioni sul piano civile. Tenuto conto della base giuridica di detta direttiva, questa si limiterebbe ad imporre agli Stati membri di consentire ai cittadini dell’Unione residenti in un altro Stato membro di avere accesso ai sistemi di indennizzo già previsti dalle rispettive norme nazionali in favore dei loro cittadini vittime di reati intenzionali violenti. Ebbene l’Italia avrebbe adempiuto a tale obbligo mediante le disposizioni procedurali del D.Lgs n. 204/2007 e del Decreto Ministeriale n. 222/2008 nonché attraverso numerose leggi speciali che statuiscono a favore delle vittime di alcuni reati il riconoscimento di un indennizzo. Il D.Lgs. di trasposizione (D.Lgs. 204/2007) rinviava, infatti, a tali leggi speciali quanto alla materiale concessione degli indennizzi, prevedendone i presupposti di applicabilità.[1]
Inoltre, secondo lo Stato italiano, gli Stati membri mantengono un ampio potere discrezionale nell’individuazione delle singole ipotesi di reati intenzionali violenti rispetto ai quali prevedere forme di indennizzo; gli Stati potrebbero, quindi, autonomamente individuare le fattispecie indennizzabili. Infine, se l’art. 12, par. 2, della direttiva dovesse essere interpretato nel senso indicato dalla Commissione, tale disposizione sarebbe invalida in quanto l’art. 308 del Trattato CE non può, in forza del principio di proporzionalità, attribuire all’Unione europea la competenza ad adottare misure riguardanti, in particolare, questioni puramente interne.[2]
Con la sentenza in commento la Corte di giustizia europea, innanzitutto, ha ritenuto ricevibile il ricorso presentato dalla Commissione. Essa sostiene che con tale atto la Commissione non ha ampliato l’oggetto dell’inadempimento contestato, limitandosi a chiedere alla Corte di accertare solo se lo Stato italiano, avendo omesso di adottare tutte le misure necessarie al fine di garantire l’esistenza di un sistema generale di indennizzo delle vittime di tutti i reati intenzionali violenti commessi sul proprio territorio, fosse venuto meno all’obbligo di cui all’art. 12, par. 2, della direttiva 2004/80 CE.
Dalla lettura del ricorso e dei documenti agli atti, infatti, emerge che la ricorrente, con il richiamo ad alcuni specifici reati, ha voluto solo illustrare “le conseguenze concrete del fatto non contestato dalla Repubblica italiana, che tutti i reati intenzionali violenti non erano coperti dal sistema di indennizzo in vigore in Italia”, con la conseguenza che le singole fattispecie individuate erano state indicate solo a titolo di esempio.
Quanto poi, all’eccezione relativa all’art. 308 CE, la Corte richiama la giurisprudenza costante secondo cui, più in generale, “in mancanza di una disposizione del TFUE che lo autorizzi espressamente, uno Stato membro non può utilmente eccepire l’illegittimità di una direttiva, di cui sia stato destinatario, come argomento difensivo contro un ricorso per inadempimento basato sulla mancata esecuzione di tale direttiva. Una soluzione diversa potrebbe valere solo se l’atto fosse inficiato da vizi particolarmente gravi ed evidenti, al punto da potersi considerare un atto inesistente”, ritenendo così che l’Italia aveva di fatto inutilmente eccepito l’invalidità dell’art. 12, par. 2, della direttiva in commento.
Con riferimento, poi, all’argomento secondo cui il legislatore dell’Unione europea aveva abbandonato nel corso della procedura legislativa, l’obiettivo iniziale di prevedere norme precise in materia di indennizzo delle vittime di reati, la Corte di giustizia richiama oltre al tenore letterale della disposizione oggetto del ricorso (la quale non consentirebbe una limitazione dell’applicazione del sistema di indennizzo ad una sola parte di reati violenti) anche gli obiettivi della medesima ovvero la volontà di abolire gli ostacoli alla libera circolazione delle persone ed infine, il sistema in cui essa si inserisce. Sotto tale ultimo profilo, in particolare, la direttiva comporta che gli Stati membri devono assicurare “che se un reato intenzionale violento è stato commesso in uno Stato membro diverso da quello in cui il richiedente l’indennizzo risiede abitualmente, gli Stati membri assicurano che il richiedente abbia diritto a presentare la domanda presso un’autorità o qualsiasi altro organismo dello Stato membro di residenza” precisandosi altresì che le disposizioni in tema di accesso all’indennizzo nelle situazioni transfrontaliere si applicano “sulla base dei sistemi degli Stati membri in materia di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori”. Ne consegue, secondo la Corte di Lussemburgo, che l’art. 12. par. 2, della direttiva deve essere interpretato “nel senso che esso mira a garantire al cittadino dell’Unione il diritto di ottenere un indennizzo equo ed adeguato per le lesioni subite nel territorio di uno Stato membro nel quale si trova, nell’ambito dell’esercizio del proprio diritto alla libera circolazione imponendo a ciascuno Stato membro di dotarsi di un sistema di indennizzo delle vittime per ogni reato intenzionale violento commesso sul proprio territorio.
Si evidenzia, con riferimento all’Italia, che non tutti i reati intenzionali violenti sarebbero coperti da un tale sistema con la conseguenza che, secondo la Corte di giustizia, il nostro Paese non ha dato piena attuazione all’art. 12, par. 2, della direttiva 2004/80 CE, dovendo essere così dichiarata la fondatezza del ricorso della Commissione. Secondo la Corte, pertanto, gli Stati membri sono tenuti a riconoscere un indennizzo nei casi in cui il reato commesso sia intenzionale e violento. Solo così, infatti, è possibile evitare che una vittima lesa in uno Stato membro dell’Unione europea non abbia la possibilità di ottenere il giusto indennizzo a causa della normativa nazionale, situazione che provocherebbe gravi conseguenze e ripercussioni sulle esigenze sottese alla disciplina europea ed alla loro circolazione.
Con riferimento alla legge 7 luglio 2016, n. 122, vale la pena di osservare che la Corte di giustizia non ha avuto modo di pronunciarsi né, del resto, di considerare, nella sentenza in commento, la compatibilità di tale legge con le disposizioni della direttiva, in quanto, nonostante il deposito della pronuncia risulti effettuato il giorno 11 ottobre 2016, le udienze del relativo procedimento si sono tenute il 29 febbraio 2016 ed il 19 aprile 2016 e, dunque, in date antecedenti rispetto all’adozione della novella legislativa, che non è stata quindi neppure utilizzata dall’Italia al fine di dimostrare l’intervenuto adempimento agli obblighi sovranazionali.
In ogni caso, va rilevato che anche successivamente all’introduzione nel nostro ordinamento delle disposizioni previste dalla legge n. 122/2016, l’assetto normativo interno non sembra ancora del tutto in linea con le prescrizioni europee, ma sembrerebbe, al contrario, presentare problemi di compatibilità con le norme della direttiva richiamata. Ed, infatti, tale legge ha sì esteso la possibiltà, per tutte le vittime di reati intenzionali violenti, di domandare un indennizzo allo Stato, ma ha, altresì, introdotto, come in precedenza indicato, alcune disposizioni, contenute nella legge n. 122/2016, che non erano previste nella direttiva e che sembrano creare forti ostacoli ad una generalizzata corresponsione delle somme a titolo di ristoro economico.
Nonostante le nuove disposizioni, dunque, non sembra ancora che lo Stato italiano abbia soddisfatto interamente gli obblighi sullo stesso gravanti in tema di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti.
Avv. Teresa Aloi, Foro di Catanzaro.
[1] Sul punto si precisa che anche tale normativa di trasposizione era tardiva perché l’Italia non aveva provveduto alla trasposizione della direttiva nei termini ed era, pertanto, già stata censurata dalla Corte di giustizia con la sentenza 9 novembre 2007, causa C-112/07.
[2] In ordine agli argomenti proposti dalle parti, va ricordato che nel giudizio veniva autorizzato ad intervenire anche il Consiglio, il quale riteneva, in particolare, irricevibile l’eccezione dell’Italia, sottolineando nel merito che l’art. 308 CE consente di supplire all’assenza di azione degli Stati membri, laddove la medesima risulti, invece, necessaria a perseguire gli interessi dell’Unione europea.
Fonti: www.curia.europa.eu; www.dirittopenalecontemporaneo.it
