DOPO LA BREXIT E DOPO LE VARIE CRISI ATTRAVERSO CUI È PASSATA L’UE, È TEMPO DI REVISIONI

 Autore:  Prof. Claudio De Rose, Direttore responsabile e coordinatore scientifico

1.    Le ragioni che inducono a pensarci.

Il Consiglio UE ha di recente stabilito le priorità legislative per il biennio 2018-2019. Come si può facilmente constatare dalla sintesi di tali priorità, che pubblichiamo in questo numero di Foroeuropa, si tratta di materie di grandissimo impegno sia politico che giuridico-istituzionale, quali la sicurezza dei cittadini dell’Unione, una nuova politica per le migrazioni, la creazione di nuovi posti di lavoro, il Mercato unico digitale, una nuova politica ambientale, i rapporti tra i diritti individuali e la cibernetica e, come se non bastasse, il rafforzamento della legittimità democratica dell’Unione medesima.

Niente da dire sulla serietà della scelta e delle intenzioni, ma legittima si pone la domanda se, dopo le situazioni problematiche in cui si è trovata negli ultimi anni l’Unione e le connesse criticità a cui è stata sottoposta la sua “macchina” pattizia e istituzionale, non sia il caso di fare un “tagliando” per verificarne la tenuta attuale.

Naturalmente, il riferimento è a una verifica di tipo strettamente tecnico-giuridica e non di tipo astrattamente politico-ideologica sul ruolo futuro dell’Europa, quali quelle sulle quali da qualche tempo si cimentano le polemiche di parte all’interno degli Stati membri, via via che maturano le rispettive scadenze elettorali.

La questione che sembra porsi concretamente è se - nonostante la lunga crisi economico-finanziaria a macchia di leopardo, cioè diversa da Stato membro a Stato membro in sé o agli effetti degli interventi della UE, e nonostante la Brexit, le rivendicazioni autonomistiche o nazionalistiche emergenti all’interno di Stati membri, il nodo intricato delle immigrazioni, le “ribellioni” e disobbedienze di principio o anche di fatto quali quelle dei quattro Paesi del patto di Visegrad, per non parlare degli eterogenei populismi che serpeggiano qua e là per l’Europa-lo strumentario consensuale di base e quello di cui sono dotate le Istituzioni, l’uno e l’altro quali consegnatici dai Trattati, da ultimo da quello di Lisbona, sia ancora pienamente valido, efficiente e attendibile.

Ovvero se tali strumentari abbiano bisogno di una revisione generale o quantomeno di qualche ritocco, tanto più in vista delle prossime elezioni europee che si svolgeranno nel giugno 2019 ed alle quali, non a caso fanno riferimento le priorità legislative fissate dal Consiglio UE, più sopra richiamate e per le quali si veda anche il Comunicato stampa del Consiglio n.785/17 del 12 dicembre 2017, in http://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2017/12/12/council .

2. Indicazioni di riforme.

C’è chi pensa che talune riforme occorrano, per esempio l’on. Sandro Gozi, Ministro italiano per le politiche europee nel Governo in carica, le cui riflessioni in tal senso si possono leggere in http://www.affarinternazionali.it/2017/06/ue-pe-73 .

Di particolare interesse, nelle sue considerazioni sulla genesi della Brexit, è la rilevazione che uno dei motivi principali della stessa è stata l’immigrazione ma che, tuttavia, lo slogan principale del Leave, cioè il “Take back control” (riprendiamoci il controllo delle frontiere di quant’altro è stato spostato a Bruxelles) è riferibile anche a un’altra tendenza in atto e cioè alla “sfiducia nei confronti di un’autorità politica, quella della UE, sentita come distante, basata su istituzioni percepite come scarsamente rappresentative e comunque ritenute incapaci di dare risposte efficaci ai cittadini”.

Di qui l’ulteriore sua considerazione che nell’UE sussiste un problema di democrazia, dovuto principalmente “all’involuzione intergovernativa dell’Unione negli ultimi anni”, caratterizzata “da scelte politiche prese fuori dagli organi deputati”: un fenomeno di deriva istituzionale, aggravato, a parere di chi scrive, da una sorta di delega permanente  ai Capi dei Governi di due o tre Paesi guida, che ha finito per delegittimare le Istituzioni europee, in primis il Parlamento europeo, cioè quello che dovrebbe essere l’organo rappresentativo per eccellenza dei cittadini europei.

Ciò induce a concordare con l’on. Gozi sulla necessità di “far sì che il voto per rinnovare il Parlamento europeo sia veramente un voto europeo, e non un voto semplicemente nazionale, che poi produce effetti a Bruxelles e Strasburgo”, nonché sulla sua coerente proposta di destinare i 73 seggi del Parlamento europeo lasciati liberi dai britannici a liste transnazionali, il che creerebbe, a suo avviso, una vera constituency  europea con la spinta a creare dei veri partiti politici europei ed inoltre andrebbe a realizzare in concreto il principio riformistico contenuto nel Trattato di Lisbona, ai sensi del quale i parlamentari europei rappresentano non più “i popoli”, ma “i cittadini”e le loro idee per l’Europa.

Favorevoli alle liste transnazionali si sono dichiarati anche i sette Paesi dell’Europa del sud – Cipro, Francia, Grecia, Italia, Malta, Portogallo e Spagna - durante il loro Summit tenutosi a Roma nel gennaio 2018: al riguardo essi hanno espresso il convincimento che questo strumento elettorale rafforzerebbe la dimensione democratica dell’Unione, non diversamente da quanto ritenuto dall’on. Gozi.

Quest’ultimo ha formulato anche altre interessantissime proposte, quali l’abbinamento tra posizione di capolista delle liste transnazionali e “Spitzenkandidat”, cioè della candidatura a Presidente della Commissione, nel senso che i capilista delle liste transnazionali potrebbero essere contemporaneamente i candidati alla carica di Presidente della Commmissione, nonché l’unificazione in un’unica persona di detta carica e di quella di presidente del Consiglio europeo, sicchè entrambe sarebbero elettive e non più frutto di mille compromessi.

E’ auspicabile che, quali che siano le difficoltà da superare a livello di modifica dei Trattati, proposte del genere trovino una generalità di consensi, anche perché non v’è ragione per dubitare di quanto l’on. Gozi si mostra convinto e cioè che ci sia già una maturità e una consapevolezza dei cittadini europei in ordine a queste problematiche. E si potrebbe soggiungere che quella maturità e quella consapevolezza già di per sé si contrappongono validamente alle proposte disgregatrici dell’unità d’Europa, provenienti dalle fonti populiste.

3.Proposte espresse nel Summit dei Paesi del Sud Europa.

Molto interessanti anche altre proposte emerse dal citato Summit dei Paesi dell’Europa del Sud, una delle quali è la riforma dell’Unione economica e monetaria, sì da renderla idonea a garantire una crescita sostenibile e bilanciata. E’ indubbiamente un ottimo proposito, ma al riguardo continua a restare nell’ombra la piena armonizzazione dei sistemi fiscali dei Paesi Membri, quantomeno di quelli dell’Eurozona, e quindi la leva fiscale lasciata all’assoluta discrezionalità degli Stati membri continua ad essere un fattore concorrenziale anomalo.

Un altro tema importante affrontato nel Summit è quello dell’immigrazione, su cui si è unanimamente convenuto che il problema non possa essere lasciato alle iniziative dei singoli Stati membri ma debba essere affrontato a livello europeo, anche attraverso la riforma del diritto d’asilo in termini sui quali i Paesi dell’Europa del Sud, direttamente esposti ai flussi migratori, possano utilmente confrontarsi, al vertice di marzo, con i Paesi dell’Est, in particolare con quelli aderenti al patto di Visegrad (Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca e Slovacchia), attualmente assestati su una posizione contraria alle quote di migranti per ciascuno Stato membro e ad un sistema basato sulla solidarietà.

Non sarà un confronto facile, perché i Quattro paesi sono sul punto alquanto fermi: in ogni caso, sul piano istituzionale, la loro “disobbedienza” resta un precedente pericoloso,  tanto più perché esso appare in contrasto con le posizioni con cui i V4 si presentarono al momento del loro ingresso in gruppo nell’Unione, posizioni basate su una visione dell’Europa che adesso sembra essere diversa e potrebbe addirittura fare proseliti, come emerge dall’interessante articolo di Pietro Dalmazzo, Il Gruppo di Visegrad: da satellite a polo attrattivo?, in https://www.pandorarivista.it/articoli/il-gruppo-di-visegrad/ 

D’altra parte, sembrerebbe inappropriato ricondurre tutto ad una violazione grave dei valori del Trattato, sì da pervenire senz’altro all’applicazione, nei confronti dei quattro Stati, della procedura di cui all’art.4 del TUE (Trattato sull’Unione europea) con conseguente sospensione dei diritti loro derivanti dai trattati. Se, come sembra, essi stanno elaborando una visione dell’Europa unita diversa da quella attuale, sembrerebbe opportuno un confronto dialettico sul punto e possibilmente pervenire a soluzioni unanimamente accettabili, il che potrebbe rivelarsi fruttuoso per l’intera Unione, ferma restando, in caso di non raggiungimento di utili intese, la possibilità, per l’Unione, di far ricorso alla citata procedura e, per i quattro Stati, di recedere dall’Unione.

4.Prospettive di revisione dei meccanismi di recesso dalla UE.

Quanto sopra induce all’ulteriore riflessione, di ordine più generale, che forse andrebbe rivisto l’esercizio della facoltà di recesso, prevedendo, con apposita modifica procedurale dell’art.50, che lo Stato, prima di adottare al suo interno la decisione di recedere, ne manifesti le ragioni all’Unione per un tentativo di revisione dei punti di contrasto, del che potrebbe beneficiare l’Unione medesima, nel suo insieme.

E’ difficile dire quali effetti avrebbe sortito un siffatto meccanismo procedurale nel caso della Brexit, ma è certo che  tutto sarebbe apparso meno traumatico e ne sarebbe uscito corretto il freddo automatismo dell’attuale art.50, in base al quale uno Stato membro, dopo aver percorso per anni e anni un cammino comune in seno all’Unione, contribuendo ad incrementare l’integrazione europea e traendone giovamento anche per se stesso, decide, per suo conto e senza renderne preventivamente partecipi l’Unione e gli altri Stati membri, di abbandonarli del tutto, senza neanche un minimo tentativo di trovare soluzioni conciliative ecostruttive per tutte le parti in causa.

Oltre a correggere questo nonsenso istituzionale, l’introduzione di un meccanismo di confronto prima di pervenire al recesso consentirebbe ai dissenzienti interni, che nel caso della Brexit non sono di certo mancati, di far sentire le loro ragioni in tutti gli ambiti dell’Unione. Né varrebbe obiettare che nella Brexit a decidere il recesso è stata la maggioranza della volontà popolare, perché rimane il dubbio che quella volontà avrebbe potuto essere diversa, se i cittadini britannici fossero stati adeguatamente informati anche dalle fonti istituzionali dell’Unione e se avessero potuto confrontarsi con un tentativo di conciliazione del loro Stato con l’Unione medesima sui punti di malcontento.

D’altronde, per gli Stati aderenti all’Unione la consultazione della volontà popolare al loro interno sulle tematiche europee non può considerarsi un loro monopolio assoluto, dal momento che l’art.11 del TUE prevede che le Istituzioni europee mantengono un dialogo aperto e continuo con i cittadini europei attraverso le loro associazioni rappresentative e consentono agli stessi, attraverso gli opportuni canali, di far conoscere le loro opinioni su tutti i settori di azione dell’Unione.

Quindi, il referendum inglese ben avrebbe potuto essere preceduto, accompagnato o seguito da iniziative in tal seno delle Istituzioni europee, anche a maggior tutela delle minoranze dissenzienti. Va quindi accolta con favore la proposta del Presidente francese Emmanuel Macron di indire consultazioni popolari in tutta Europa dalla prossima primavera per sentire le opinioni dei cittadini europei sul futuro dell’Unione europea.

Le consultazioni potrebbero tornare utili per tutte le problematiche legislative, istituzionali e organizzative a cui si è qui fatto cenno, non ultime quelle relative al confronto con gli Stati del gruppo di Visegard: sarebbe infatti molto interessante conoscere il pensiero dei cittadini europei, ed in particolare dei cittadini di quei quattro Stati, sulle problematiche migratorie e sugli altri punti critici ai quali si è fatto riferimento.

Per completare l’excursus sul discorso revisionale in tema di recesso, va segnalato un altro aspetto venuto in evidenza nel dopo Brexit e che concerne il permanere dei rappresentanti inglesi nelle Istituzioni europee anche dopo che è stata resa ufficiale la decisione del Regno Unito di uscire dall’UE.

Su tale aspetto, l‘articolo 50 del TUE si limita a prescrivere, al paragrafo 4, che i rappresentanti dello Stato recedente in seno al Consiglio europeo e al Consiglio UE non partecipano alle deliberazioni e alle decisioni dei due organi che riguardino lo Stato recedente medesimo.

Il che significa che, per il resto, detti rappresentanti continuano a svolgere funzioni in tutte le Istituzioni e in tutti gli organi dell’Unione: ma fino a quando e con quale legittimazione?

Probabilmente è stato ritenuto, nel silenzio del Trattato sul punto, che essi cesseranno al momento in cui si concludono i negoziati di cui al paragrafo 2 dello stesso art.50: non si comprende, però, quale sia la fonte di legittimazione di questa permanenza e come si possa ritenere che essi continuino ad avere titolo, o in prima persona o quali componenti di organi collegiali, tra i quali il Parlamento, la Commissione, la Corte di Giustizia e la Corte dei Conti europea, a interpretare, gestire e definire atti, situazioni e rapporti, con effetti giuridici per i cittadini europei e in nome dell’Unione, quando ormai il loro Stato ne è fuori e potrebbe avere anche interessi contrari all’Unione stessa.

Sarebbe bene che una norma a livello di Trattati facesse chiarezza su questo punto, a quanto risulta per ora del tutto inesplorato e non chiarito dalle Istituzioni europee: tra l’altro, non si può escludere che individui, gruppi o enti di cittadinanza europea se ne sentano concretamente, o anche solo potenzialmente, danneggiati, e chiedano sul punto una pronunzia ad organi di giustizia.