L’ATTIVITÀ DI LOBBYING ALL’INTERNO DEL DIRITTO EUROPEO.

DALLA LEGITTIMAZIONE DI INTERESSI ALLA TRASPARENZA

 Autore: Avv. Prof. Marco Mastracci

 

Il presente elaborato offre una panoramica sulla nascita e la disciplina dell’attività di lobbying all’interno dell’Unione europea. Le evoluzioni normative del noto “Registro per la trasparenza” mostrano come l’atteggiamento delle istituzioni europee sul tema sia passato da uno stato di semi-quiescenza alla consapevolezza che una regolazione fosse non solo consigliabile, bensì necessaria, al fine di garantire la piena liceità e correttezza dell’attività di legittimazione di interessi in seno agli organi vitali dell’Unione. Considerando l’importanza delle implicazioni del lobbying a livello politico, si è ritenuta insufficiente l’adesione al Registro dei rappresentanti di interessi su base volontaria, ma è tuttora in fieri il processo che vuole estenderne l’obbligatorietà,oltre che alla Commissione e al Parlamento, anche al Consiglio europeo. Antesignana di una visione moderna del fenomeno, l’Unione ha coniato un modello e offerto uno spunto ai Paesi membri, che stanno gradatamente inserendo la regolamentazione dell’attività di lobbying nelle legislazioni interne.La disamina si conclude con uno sguardo alle interazioni fra lobbying e attività propulsiva della Commissione europea in seno alla regolazione della concorrenza, con un accenno al rapporto fra lobbismo e politiche a sostegno delle piccole e medie imprese, al fine di comprendere se, in termini concreti, le lobbies si siano rivelate ad oggi una risorsa strategica proficua per l’evoluzione normativa del diritto europeo.

 

La presenza di un’attività di lobbying all’interno dei canali istituzionali europei rappresenta, da almeno un ventennio, una realtà consolidata. Data l’enorme influenza che il lobbying genera a livello politico, si è ritenuto opportuno elaborare una legislazione al fine di regolamentare le attività dei soggetti portatori di interessi per garantire la trasparenza[1] dei processi decisionali dell’Unione europea.

A tal fine, nel 1995 il Parlamento europeo ha istituito il cosiddetto “Registro per la trasparenza”, che si è rivelato un utile strumento di monitoraggio delle attività di lobbying e dei rispettivi attori.

Si tratta di un sistema di registrazione, su base volontaria, dei soggetti che tentano di influenzare direttamente o indirettamente le politiche dell’Unione. Tale sistema è completamente digitalizzato, aggiornato e reso pubblico, essendo il database disponibile sul sito istituzionale dell’Unione Europea.

Nel 2008 la Commissione europea, seguendo l’esempio del Parlamento, si è dotata anch’essa di un proprio Registro[2]. Entrambi i documenti sono poi confluiti nell’Accordo inter-istituzionale (aii) del 23 giugno 2011[3], che ha dato vita a un Registro per la trasparenza comune al Parlamento e alla Commissione, la cui adesione è sempre affidata alla volontà[4] dei soggetti interessati.

L’aiiè stato sottoposto a revisione nel biennio 2013-2014, fino a sfociare nel 2015 in un nuovo sistema di registrazione. Il processo si è conclusocon la proposta, formalizzata dalla Commissione europea il 28 settembre 2016[5], grazie anche al costante impegno politico del Presidente Juncker, di un Registro obbligatorio da parte di tutte le istituzioni dell’Unione.

Prima di addentrarsi nella disciplina dei singoli aspetti concernenti l’attività di lobbying, è necessario chiarire cosa si intenda con tale espressione e chi sono potenzialmente i soggetti che la pongono in essere e che possono iscriversi al Registro per la trasparenza: in altri i termini, i cosiddetti “lobbisti”.

Sotto il profilo etimologico, l’espressione “attività di lobbying” deriva dal termine inglese “lobby”, che designa la zona del Parlamento in cui è possibile avvicinare i deputati, prima o dopo il dibattito parlamentare. Il lobbying ricomprende, dunque,tutte le attività volte a influenzare l’elaborazione delle politiche nonché i processi strategici e decisionali, al fine di ottenere un risultato determinato dalle autorità governative e dai rappresentanti eletti.

In sostanza, qualsiasi attività di pubbliche relazioni che concreti una “rappresentanza di interessi” e, al contempo, importi un’influenza sui processi di decision-making[6] dell’Unione, può essere considerata come attività di lobbying.

I “lobbisti”, pertanto, non sono che portatori di interessi, esponenti di gruppi di pressione[7], che interagiscono nei processi dialogici, legislativi ed esecutivi al fine di concretizzare i propri obiettivi. I soggetti che finora si sono iscritti comprendono principalmente consulenti in affari pubblici e studi legali; associazioni commerciali e professionali, ong, organizzazioni religiose e organizzazioni accademiche[8].

Secondo l’aii del 2011, «Sono chiamati a procedere alla registrazione, a prescindere dal loro status giuridico, tutte le organizzazioni, le persone giuridiche e i lavoratori autonomi impegnati in attività rientranti nell’ambito di applicazione del registro» (art. 9).

Le attività che rientrano nell’ambito di applicazione del Registro sono descritte all’art. 8 come quelle «svolte allo scopo di influenzare, direttamente o indirettamente, l’elaborazione o l’attuazione delle politiche e i processi decisionali delle istituzioni dell’Unione, a prescindere dai canali o mezzi di comunicazione impiegati, quali l’esternalizzazione, i media, i contratti con intermediari specializzati, i centri di studi, le “piattaforme”, i forum, le campagne e le iniziative adottate a livello locale. Dette attività comprendono, inter alia, i contatti con membri, funzionari o altro personale delle istituzioni dell’Unione, la preparazione, la divulgazione e la trasmissione di lettere, materiale informativo o documenti di dibattito e di sintesi, e l’organizzazione di eventi, riunioni, attività promozionali e iniziative sociali o conferenze, cui siano stati invitati membri, funzionari o altro personale delle istituzioni dell’Unione. Sono altresì inclusi i contributi volontari e la partecipazione a consultazioni formali su futuri atti legislativi o altri atti giuridici dell’Unione ovvero ad altre consultazioni aperte».

Oltre alle attività escluse dall’ambito di applicazione del Registro a norma dell’art. 10[9], l’aii detta norme specifiche in merito a chiese e comunità religiose (art. 11); partiti politici (art. 12); autorità locali, regionali e municipali (art. 13); reti, piattaforme o altre forme di attività collettiva, prive di status giuridico o di personalità giuridica (art. 14).

Per quanto concerne le attività da dichiarare al Registro ai fini finanziari, esse comprendono«tutte quelle indirizzate alle istituzioni, alle agenzie e agli organi dell’Unione, nonché ai loro membri, funzionari e altro personale», fra cui«le attività indirizzate agli organi degli Stati membri operanti nell’Unione e impegnati nei suoi processi decisionali» (art. 15).

Il Registro è gestito dal Segretariato congiunto del Registro per la trasparenza (scrt). Questo controlla l’intera banca dati attraverso un sistema di controlli a campione, tesi a verificare la correttezza delle informazioni inserite. Qualora i soggetti registrati non forniscano gli aggiornamenti richiesti o non cooperino con il Segretariato congiunto, sono radiati dal sistema. Il Segretariato pubblicarelazioni annuali fornendo statistiche e un report delle attività; effettua controlli di qualità; verifica la correttezza e veridicità delle informazioni fornite dagli iscritti (fra cui il fatturato e i mezzi di finanziamento); effettua segnalazioni e reclami; svolge, infine, una funzione di orientamento e sensibilizzazione. L’ultima relazione, relativa all’anno 2016, mostra un incremento di circa 3.300 nuove iscrizioni ripartite fra le seguenti sezioni:

I) avvocati, collaboratori nel settore legale;

II) lobbisti interni e associazioni di categoria, commerciali o professionali;

III) organizzazioni non governative;

IV) centri di studio, enti e istituti di ricerca;

V) organizzazioni rappresentative di chiese e comunità religiose,

VI) associazioni e reti transnazionali di autorità pubbliche regionali o di altre autorità pubbliche subnazionali.

Nel 2016 la categoria più ampia, rappresentante poco più della metà di tutti gli iscritti, è stata la seconda.

Il 16 aprile 2014 il Parlamento europeo ha riformato l’Accordo inter-istituzionale del 2011 caldeggiando nuovamente l’istituzione di un Registro per la trasparenza obbligatorio[10].

Il testo dell’attuale aii è quello risultante dalle ulteriori modifiche introdotte nel 2015[11] cui è seguita la proposta di un nuovo Accordo inter-istituzionale su un Registro per la trasparenza obbligatorio.

Gli aspetti più interessanti del nuovo Accordo riguardano le norme applicabili ai soggetti che effettuano la registrazione; gli incentivi loro conferiti; le informazioni oggetto di registrazione; il Codice di condotta.

Con riferimento alle norme applicabili di cui al capo IV dell’aii, la registrazione comporta per le persone fisiche e giuridiche interessate:

a) che le informazioni da questi fornite in sede di registrazione diventino di pubblico dominio;

b) l’impegno ad agire in conformità del Codice di condotta di cui all’allegato III dell’Accordo e a trasmettere il testo di eventuali codici deontologici cui siano vincolate;

c) la garanzia della correttezza delle informazioni fornite nonché l’impegno ad ottemperare alle richieste amministrative di informazioni aggiuntive e di aggiornamenti;

d) l’autorizzazione al trattamento delle segnalazioni o dei reclami che li riguardano in conformità alle disposizioni del Codice di condotta summenzionato;

e) l’assoggettamento ai provvedimenti applicabili in caso di inosservanza del Codice di condotta;

f) la consapevolezza che le parti possono, su richiesta e fatte salve le disposizioni del regolamento ce n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio[12], essere tenute a rendere noti la corrispondenza e altri documenti relativi alle attività dei soggetti registrati.

Gli incentivi conferiti ai rappresentanti di interessi sono finalizzati a favorire l’iscrizione al Registro.

Essi sono diversi per il Parlamento e la Commissione. Con riferimento agli incentivi previsti dal Parlamento, essi comprendono, ex multis, l’agevolazione dell’accesso ai locali del Parlamento europeo; l’autorizzazione ad organizzare e dospitare manifestazioni nei locali del Parlamento europeo; la trasmissione agevolata di informazioni, tramite mailing list specifiche; la partecipazione in qualità di intervenienti alle audizioni delle commissioni; il patrocinio del Parlamento europeo.

Tra i benefici conferiti dalla Commissione europea possono, invece, figurare i provvedimenti relativi alla trasmissione di informazioni ai soggetti registrati in occasione di consultazioni pubbliche nonché i provvedimenti relativi ai gruppi di esperti e ad altri organi consultivi.

L’allegato II all’Accordo inter-istituzionale del 2014 distingue due tipologie di informazioni che devono essere fornite al momento della registrazione: informazioni generali e di base; informazioni specifiche.

Alla prima categoria appartengono tutti i dati inerenti a:

a) denominazione, indirizzo della sede e dell’ufficio di Bruxelles, Lussemburgo o Strasburgo, se presente, nonché numero di telefono, indirizzo e-mail e il sito web dell’organizzazione; 


b) i nominativi della persona legalmente responsabile dell’organizzazione e del direttore organizzativo o del responsabile della gestione o, se del caso, del principale punto di contatto per le attività rientranti nell’ambito di applicazione del Registro, nonché i nominativi delle persone autorizzate ad accedere ai locali del Parlamento europeo; 


c) il numero delle persone (membri, personale etc.) che partecipano ad attività rientranti nell’ambito di applicazione del Registro e delle persone che fruiscono di un titolo di accesso ai locali del Parlamento europeo, nonché il tempo dedicato da ciascuna persona a tali attività secondo le seguenti percentuali rispetto all’attività a tempo pieno: 25 %, 50 %, 75 % o 100 %; 


d) le finalità/il mandato; i settori di interesse; le attività; i Paesi di esercizio delle attività; le affiliazioni a reti; le informazioni generali rientranti nell’ambito di applicazione del Registro; 


e) i membri e il numero degli stessi (persone fisiche, giuridiche e organizzazioni).

Costituiscono, invece, informazioni specifiche la sussistenza di legami con le istituzioni dell’Unione (quali, ad esempio, l’appartenenza a gruppi di alto livello, comitati consultivi o inter-gruppi parlamentari); i costi annui delle attività poste in essere (con riferimento all’ultimo esercizio finanziario); l’importo e le fonti dei finanziamenti ottenuti per l’espletamento di tali attività; l’indicazione del fatturato, l’elenco della clientela[13] (per le società di consulenza specializzate, gli studi legali e i consulenti indipendenti).

Per le organizzazioni non governative, i centri studi (cosiddetti “think-tanks”), gli istituti di ricerca e quelli accademici, le organizzazioni rappresentative di chiese e comunità religiose nonché quelle che rappresentano amministrazioni locali, regionali e comunali e, infine, gli altri enti pubblici, è necessario inoltre fornire il bilancio totale dell’organizzazione e una ripartizione dei principali importi e delle principali fonti di finanziamento.

Il Codice di condotta rappresenta il terzo allegato all’Accordo inter-istituzionale. Il paragrafo 2, lettera a), del Codice prescrive una clausola di ordine generale sancendo che, nelle loro relazioni con l’Unione, i loro membri, funzionari e altri agenti, i rappresentanti di interessi «Si identificano sempre con il proprio nome e, se del caso, con il proprio numero di registrazione, facendo riferimento all’ente o agli enti per cui lavorano o che rappresentano; dichiarano gli interessi, gli obiettivi e le finalità che promuovono e, se del caso, specificano i clienti o i membri che essi rappresentano». Segue una serie di norme che prescrivono nel dettaglio i comportamenti non ritenuti consoni all’attività di lobbying: si va dal divieto di ottenere informazioni in modo disonesto a quello di utilizzare i loghi delle istituzioni europee senza espressa autorizzazione; dall’obbligo di garantire la completezza e la correttezza delle informazioni fornite al rispetto del Codice di condotta, etc.

L’allegato IV all’Accordo inter-istituzionale detta la procedura da seguire in riferimento alle segnalazioni, all’istruzione e al trattamento dei reclami. Il provvedimento sanzionatorio si distingue in base alla tipologia di inosservanza:

a) notifica scritta del riconoscimento dei fatti e della loro rettifica, in caso di inosservanza immediatamente rettificata (art. 8);

b) radiazione dal Registro, revoca dell’autorizzazione di accesso ai locali del Parlamento europeo e perdita di altri incentivi nell’ipotesi di mancata cooperazione con il Segretariato (artt. 19 e 21) e di comportamento scorretto (artt. 20 e 21);

c) radiazione dal Registro per uno o due anni e revoca formale dell’autorizzazione di accesso ai locali del Parlamento europeo (in qualità di rappresentante accreditato di un gruppo d’interesse), in caso di mancata cooperazione reiterata e intenzionale o comportamento scorretto reiterato (art. 22) e/o inosservanza grave.

Solo nell’ipotesi rappresentata dalla lettera c) il provvedimento viene pubblicato nel Registro con decisione dei Segretari generali del Parlamento e della Commissione europei. Per quanto concerne la decisione formale di revoca dell’autorizzazione di accesso ai locali del Parlamento europeo, essa è resa con decisione del Collegio dei questori.

Volgendo lo sguardo ai singoli Paesi europei, da uno studio effettuato nell’aprile 2016 e redatto dal servizio di ricerca del Parlamento europeo, risulta che nell’Unione solo 6 Paesi su 28 hanno emanato un Registro per la trasparenza obbligatorio, ovvero Austria, Irlanda, Lituania, Polonia, Regno Unito e Slovenia.

In Italia,sulla falsariga del Registro per la trasparenza dell’Unione europea, il 26 aprile 2016 la Camera dei deputati, dopo aver emanato il proprio Codice di condotta[14], ha adottato un provvedimento di regolamentazione dell’attività di rappresentanza di interessi.

Il provvedimento di regolamentazione delle lobbies prevede, oltre 
all’istituzione presso l’Ufficio di presidenza della Camera di un Registro dei soggetti che svolgono professionalmente attività di relazione istituzionale nei confronti dei deputati,
l’iscrizione nel Registro di chiunque intenda svolgere attività di relazione istituzionale, attraverso la rappresentanza o promozione di interessi leciti;
l’obbligo da parte degli iscritti di presentare alla Camera una relazione a cadenza annuale che illustri i contatti posti in essere, gli obiettivi conseguiti e i soggetti interessati;
l’applicazione di sanzioni in caso di violazioni (sospensione o cancellazione dal Registro, a seconda dell’entità dell’infrazione).

Il 10 giugno 2015 anche al Senato è stata presentata una proposta di modifica[15] del regolamento che prevede l’adozione di un Codice di condotta dei senatori.

Con riferimento alle iniziative volte a introdurre una regolamentazione dell’attività di lobbying nei comparti della Pubblica amministrazione, si segnalano quelle del ministero per lo Sviluppo e economico e del ministero per la Semplificazione e la Pubblica amministrazione (mspa). Nel settembre 2016 Carlo Calenda, ministro per lo Sviluppo economico, ha infatti istituito un Registro per la trasparenza nel suo dicastero, cui oltre 130 organizzazioni risultano già accreditate, sul modello elaborato dalle istituzioni europee. Nella stessa direzione si è mossa il ministro senza portafoglio per la Semplificazione e la Pubblica amministrazione, Marianna Madìa, che all’interno dell’ogp, Open Government Partnership, ha accolto la richiesta di istituire un Registro al fine di garantire che i processi decisionali e gli interscambi fra portatori di interessi che operano all’interno del suo dicastero e i soggetti istituzionali siano improntati al principio della trasparenza[16].

La regolamentazione dell’attività di lobbying in Italia si inserisce in un contesto normativo piuttosto complesso che non può essere circoscritto alle recenti iniziative di adottare un Registro per la trasparenza.

Diversi sono stati gli input legislativi nel corso degli anni. Non potendosi, data la vastità dell’argomento, esaminare nel merito tutte le proposte[17] presentate, ci limiteremo ad analizzare alcuni aspetti generali riguardanti l’attività di lobbying in seno alla fase dell’iniziativa legislativa.

In tale ambito i gruppi di pressione e le associazioni di categoria possono suggerire ai parlamentari la necessità di intervenire in una determinata direzione sulla disciplina di settore, sottoponendo loro bozze di progetti di legge.

L’attività di rappresentanza si esplica sostanzialmente in sede di comitato ristretto[18] e nell’ambito delle attività conoscitive delle commissioni permanenti.


Nel comitato ristretto l’attività di lobbying ha carattere informale mentre in commissione la presenza di un maggior numero di interazioni con gli attori politici amplifica la possibilità dei rappresentanti di interessi di instaurare con essi un rapporto durevole, con la conseguenza che le loro istanze potrebbero trovare uno esito concreto nella formulazione degli emendamenti.

Il comitato rappresenta una fase del procedimento parlamentare molto aperta al contatto diretto con l’esterno, che si realizza mediante audizioni informali con i soggetti interessati (siano essi organizzazioni territoriali, associazioni di categoria, sindacati, ordini professionali, associazioni dei consumatori, di utenti ecc.) e con personalità dotate di know-how tecnico nei settori di interesse (docenti, tecnici, consulenti ecc.).

Per quanto concerne le commissioni, esse dispongono di ampi poteri conoscitivi[19] in merito agli argomenti di propria competenza (Reg. Camera, art. 144; Reg. Senato, artt. 48 e 48-bis).Nel corso di tali indagini possono essere ascoltate tutte le persone in grado di fornire elementi utili. Una forma particolare di attività conoscitiva è costituita dalle audizioni svolte dalla commissione nell’ambito dell’esame di progetti di legge[20].

Degni di nota sono alcuni tentativi di regolamentare il lobbying a livello regionale. Le regioni interessate sono la Toscana (Legge regionale 18 gennaio 2002, n. 5); il Molise (Legge regionale 22 ottobre 2004, n. 24); l’Abruzzo (Legge regionale 22 dicembre 2010, n. 61) e la Calabria (Legge regionale 12 febbraio 2016, n. 4). La regione Lombardia ha presentato presso la commissione Affari costituzionali del Consiglio regionale due proposte di legge in materia (nn. 280 e 289), attualmente in corso di discussione. Altrettanto deve dirsi per la regione Lazio, in cui la proposta di legge ha ad oggetto, oltre alla regolamentazione della rappresentanza di interessi, le modalità di accesso, l’anagrafe degli eletti, gli obblighi di pubblicazione e trasparenza[21].

Con riferimento alla proposta di legge regionale pendente presso la regione Lazio, la disciplina dell’attività di rappresentanza di interessi particolari è contenuta nella sezione II agli artt. 14-23.

La formula che descrive le finalità sottese alla proposta di legge regionale è comune a quella di derivazione europea: «garantire la massima trasparenza dei processi decisionali regionali, la partecipazione democratica agli stessi, nonché consentire l’acquisizione da parte dei decisori regionali di una più ampia base informativa sulla quale fondare scelte consapevoli» (art. 14).

L’art. 15 fornisce una serie di definizioni:

a) sono “portatori di interessi particolari” le persone fisiche o giuridiche o altri organismi comunque denominati, impegnati nell’elaborazione o nell’attuazione delle politiche regionali, che rappresentano, presso i decisori regionali, anche per conto terzi, interessi leciti non generali, anche di natura non economica, al fine di incidere sui processi decisionali regionali in atto o di avviarne di nuovi;

b) si considerano “decisori regionali” coloro che, in ragione del proprio mandato elettivo o incarico, concorrono alle decisioni regionali, ovvero il presidente della Regione, gli assessori e i consiglieri regionali;

c) i “processi decisionali regionali” consistono nei procedimenti di formazione degli atti normativi e degli atti amministrativi generali;

d) l'attività di rappresentanza di interessi” particolari si concreta in ogni attività, non sollecitata dai decisori regionali in modo documentato, intesa a perseguire interessi leciti non generali e di natura anche non economica nei confronti dei decisori regionali e svolta attraverso proposte, richieste, suggerimenti, studi, ricerche, analisi e qualsiasi altra iniziativa o comunicazione orale e scritta, anche trasmessa per via telematica.

Terminata questa breve panoramica sulla dimensione regionale, a livello stataletutte le proposte di legge sull’attività di lobbying ad oggi presentate in Italia non hanno avuto un esito concreto e non esiste, al momento, una regolamentazione organica della materia[22].

L’incapacità del legislatore italiano di addivenire a una disciplina esaustiva in tema di lobbying riflette, almeno in parte, alcune resistenze culturali. Persiste, evidentemente, una tensione ambivalentefra la volontà di garantire maggiormente il pluralismo democratico, proprio di una società in continuo movimento, e il timore di legittimare l’ingresso nelle istituzioni di poteri considerati ambigui. In tale contesto i lobbisti vengono spesso assimilati a politicanti senza scrupoli, desiderosi di imporre i propri interessi a ogni costo: laddove non si ottiene lo scopo avvalendosi dei canali istituzionali tradizionali, si creano reti di potere parallele, quasi a voler costituire un “governo ombra”, dove la logica politica è quasi sempre sottomessa al potere economico.

Alla luce di tali considerazioni, qual è lo scopo della regolamentazione dell’attività di lobbying? Certamente essa mira a garantire la dialettica democratica[23] attraverso l’elaborazione di codici di condotta, al fine di assicurare la coerenza e la trasparenza dell’attività istituzionale europea e dei Paesi membrie di consentire al cittadino di comprendere tutte le componenti che hanno determinato le policies nei diversi settori.

Il Registro per la trasparenza rappresenta un utile strumento di democrazia partecipativa: garantisce il pluralismo limitandone gli effetti dispersivi, incanalando le diverse istanze nei binari del fair play politico. Esso è inoltre funzionale alla realizzazione di un’«amministrazione europea aperta e indipendente»[24], e può a buon diritto essere ricompreso nel novero degli strumenti che muovono verso una governance[25] europea. In nucis, la trasparenza rappresenta il fondamento della comunicazione istituzionale dell’Unione e favorisce il processo osmotico delle sue cellule.

Tuttavia, per quanto lodevole sia l’iniziativa di regolamentare l’attività di lobbying, la legislazione in materia presenta diverse criticità[26]. Sul versante europeo, oltre a una difformità con la normativa dei Paesi membri, si evidenzia una lacuna tecnica laddove un apporto specialistico in seno all’attività di lobbying sarebbe, invece,estremamente utile per la definizione delle politiche di settore, potendo le lobbies essere portatrici di un expertise tecnico.

In altri termini, la regolamentazione dell’attività di lobbying è stata pensata principalmente in funzione dell’applicazione del principio di trasparenza e del corretto svolgimento della dialettica democratica, mentre latita la possibilità di un coinvolgimento delle lobbies nella fase successiva all’adozione degli atti comunitari[27].

Per quanto concerne il “Bel Paese”, anche qui la disciplina del lobbying presenta diverse “zone grigie”: non si comprende, ad esempio, quale sia l’esatta collocazione degli inter-gruppi parlamentari formati da membri politici provenienti da entrambi i rami del Parlamento, né è possibile misurare l’effettività dei controlli delle informazioni dichiarate, soprattutto con riferimento alle ong.

Per tali ragioni sarebbe opportuno rivedere la disciplina del lobbying al fine di evitare che un’intuizione importante in un settore tanto vitale si trasformi nell’ennesimo cluster regolativo in cui il profluvio di norme prevale sulla sostanza a danno dell’efficacia.

***

Al fine di valutare se la disciplina dell’attività di lobbying abbia sortito degli esiti concreti, sarebbe interessante valutarne l’impatto rispetto alle politiche sulla concorrenza[28] messe in atto dall’Unione europea. In particolare, in relazione al ruolo proattivo[29] conferito alla Commissione dal tfue, si potrebbe indagare l’influenza dell’azione lobbistica sulla normativa europea a sostegno delle piccole e medie imprese[30], tema di vitale importanza in un’epoca segnata da crisi finanziarie e recessioni economiche e in cui si guarda costantemente all’apertura verso nuovi mercati.

In sostanza, si tratta di comprendere quale sia la “dottrina”[31] delle lobbies e la loro forza propulsiva rispetto alle politiche di settore.

Se, infatti, il principio della democrazia partecipativa di cui all’art. 11 del tue[32] non vuol rimanere lettera morta, è necessario che l’istanza pluralista venga effettivamente accolta all’interno dei processi decisionali, non solo per ragioni legate alla legittimazione, ma anche al fine di realizzare lo sviluppo e la crescita necessari al consolidamento di un Paese moderno, ispirato a una democrazia composita[33].

Per comprendere come operi il lobbying al livello concreto e quali possano essere le ripercussioni sulle politiche concorrenziali, potremmo osservare quanto avvenuto nel settore del tabacco, un mercato che da sempre suscita l’interesse degli investitori, in ragione dei profitti e dell’alto numero di consumatori.

In una fase prodromica alla stesura della direttiva 2001/37/ce del Parlamento europeo e del Consiglio sono state raccolte le opinioni dei soggetti coinvolti, in primis mediante una pubblica consultazione[34], durata circa tre mesi (dal 24 settembre al 17 dicembre 2010).

La Commissione ha evidenziato il carattere non eterogeneo delle risposte: fra quanti si sono mostrati favorevoli alla previsione di misure contro il tabagismo in relazione ai rischi connessi alla salute, in particolare quella dei minori, vi sono anche soggetti fumatori. Ciò è emerso, in particolare, dalla Relazione che accompagna la proposta di direttiva[35]. Tale incongruenza, emersa soltanto rispetto ad alcuni Paesi,può essere spiegata con l’adozione di campagne di sensibilizzazione contro il fumo che hanno profondamente influenzato l’opinione pubblica (probabilmente colpita dai connotati emotivi, più che ideologici, di alcune campagne pubblicitarie particolarmente efficaci), rispetto a quei Paesi in cui non vi sono state iniziative similari durante il periodo della consultazione. Ciò significa che nei Paesi in cui vi è stato un coinvolgimento mediatico contro il tabagismo le lobbies conservatrici e salutiste hanno utilizzato la loro influenza distorcendo i risultati della consultazione. Ora, se è del tutto lecito che in una fase, potremmo dire,“pre-elettorale” tutti i soggetti coinvolti abbiano il diritto di esprimere il loro orientamento tentando di determinare, almeno in parte, le sorti del processo normativo in una direzione o nell’altra, così non è se tali pressioni sono esercitate in fase di consultazione, in cui l’opinione pubblica avrebbe dovuto esprimersi in condizioni di neutralità affinché i risultati dell’analisi fossero, il più possibile, oggettivi.

Alla consultazione è seguita l’analisi dello status quo e degli attori direttamente coinvolti, ovvero gli imprenditori interessati alla proliferazione del settore (tabacchicoltori, produttori e distributori di tabacco o prodotti affini). Si è, inoltre,individuato un nucleo di “controinteressati”, costituiti da associazioni di categoria e ong attive nel campo della salute, industrie farmaceutiche e via discorrendo.Nel caso di specie non si comprende, tuttavia, in che modo tali ultimi interlocutori siano stati coinvolti e selezionati in sede di consultazione mirata.

Terminate le consultazioni sono stati individuati tutti gli aspetti oggetto di regolamentazione. La direttiva sul tabacco[36] è, infatti, particolarmente dettagliata, in quanto detta norme specifiche su tutte le fasi produttive quali etichettatura, elenco degli ingredienti, designazione dei prodotti, divieto di immissione sul mercato di tabacco per uso orale (con talune eccezioni), effetti sul commercio. La direttiva mira a realizzare i seguenti obiettivi[37]:

a) rimozione degli ostacoli agli scambi dei prodotti del tabacco;

b) promozione della parità di condizioni per gli operatori economici, anche attraverso la rimozione degli oneri amministrativi;

c) tutela della salute;

d) assicurare un elevato livello di protezione in tutta l’Unione.

Il mercato del tabacco ha rivelato il fronteggiarsi di due lobbies principali, quello delle associazioni che difendono il diritto alla salute e le multinazionali del tabacco. Entrambi i poli hanno orientato le scelte delle istituzioni e dei consumatori, influenzando, pur se in termini differenti, il contenuto della direttiva.Il risultato del processo normativo è che sono state accolte diverse istanze a tutela del diritto alla salute[38]. Di contro, sono state favorite le multinazionali del tabacco laddove non è stata recepita, ad esempio, le norme contenenti il divieto di stampare il logo sul pacchetto di sigarette e il divieto di esporre la merce nei punti vendita[39]. Tali norme, infatti, avrebbero prospettato diversi profili di incompatibilità rispetto al diritto di proprietà delle imprese.

Per valutare appieno tutti i retroscena che hanno condotto all’attuale formulazione della direttiva, sarebbe interessante comprendere perché, in sede di approvazione degli atti definitivi, siano state scartate determinate opzioni piuttosto che altre.Tuttavia, la motivazione è giuridicamente richiesta soltanto per le scelte effettivamente adottate. Prevedere l’obbligo della motivazione anche rispetto alle proposte scartate aiuterebbe, infatti, l’interprete ad avere maggior contezza delle variabili che presiedono ai processi decisionali.

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Come si è accennato, esistono delle interazioni fra attività di lobbying e normativa a sostegno alle piccole e medie imprese. In questo senso i programmi di finanziamento europei offrono un ottimo spunto di analisi.

L’Unione europea fornisce sostegno finanziario alle piccole e medie imprese europee sotto varie forme: sovvenzioni (grants), prestiti e garanzie, nonché attraverso diverse tipologie di fondi[40]. Le imprese possono, inoltre, accedere a misure alternative che implicano un contributo non finanziario sotto forma di programmi e servizi di assistenza/consulenza.

I programmi di finanziamento coinvolgono diverse aree:i programmi di investimento a carattere tematico[41]; la regolamentazione europea degli strumenti finanziari come forma di investimento nelle pmi; le politiche di coesione e dei Fondi strutturali[42]; i programmi dell’Unione europea per l’azione esterna[43], elaborati al fine di assistere le organizzazioni intermediarie e le autorità pubbliche nell’ambito dell’internazionalizzazione per consentire l’accesso delle pmi nei mercati esterni all’Unione europea; gli aiuti di Stato cosiddetti “de minimis”[44]; la regolamentazione degli appalti pubblici[45]; la promozione dei progetti presentati dagli Stati membri in seno all’Unione.

Quest’ultima area tematica offre diversi spunti per indagare la connessione tra lobbies e normativa a sostegno delle piccole e medie imprese. Le pmi, infatti, accedono alle risorse finanziarie comunitarie attraverso la presentazione di progetti coerenti con gli obiettivi predeterminati dalle politiche europee. Ai fini dell’ammissibilità del progetto è necessario che esso abbia un respiro transnazionale, ovvero preveda la partnership di Paesi europei diversi (ad esempio attraverso la creazione di consorzi). L’impresa che intende agire autonomamente dovrà ricorrere ad altri programmi o strumenti finanziari, cioè ai fondi strutturali.

La progettazione si snoda in diverse fasi procedurali: individuazione dei soggetti ammissibili; ricerca dei partner; preparazione e successiva stesura del progetto; valutazione della proposta; negoziazione e preparazione del contratto.

In sede di elaborazione del progetto il lobbying opera in due momenti distinti. A monte del processo le lobbies si incontrano con i funzionari dell’Unione responsabili del bando, al fine di sviluppare l’idea progettuale con gli interlocutori designati dal programma. Ciò conferisce un quid plurisal processo regolativo che faciliterà la correzione di eventuali errori o anomalie che si dovessero presentare in corso d’opera. Successivamente l’incontro coinvolge gli esperti dell’European Enterprise Network ai quali è stata assegnata la prevalutazione del progetto.

Tuttavia, la fase in cui le lobbies possono esercitare una maggiore pressione è quella dello scambio di comunicazioni con la Commissione europea da parte dei politici locali e dei delegati nazionali. È in tale sede, infatti, che avviene il vero e proprio “lancio” del progetto: vengono illustrate le sue potenzialità e peculiarità, nonché l’innovatività a livello europeo.

La Commissione comunica anche con le associazioni, gli enti e gli organismi che, a vario titolo, difendono le tematiche sollevate dal progetto.

Superato l’esame del panel di esperti, il progetto passerà al vaglio dei funzionari europei dei Comitati di selezione, che decideranno in merito al suo accoglimento.

***

Dal presente studio emerge in modo incontrovertibile come il lobbying sia in grado di influenzare le politiche di settore a tutti i livelli. Nelle odierne democrazie, caratterizzate da un’architettura complessa, l’apporto delle lobbies rappresenta ormai uno strumento imprescindibile per comporre le diverse istanze che promanano dalle sue componenti. Le lobbies, in verità,non sono che la forma evoluta delle antiche corporazioni: se allora la coesione del gruppo si fondava sulla condivisione di un’identica arte o mestiere, oggi la compagine è costruita intorno a un medesimo interesse.

Quanto al rapporto fra lobbies e potere, emergono alcune criticità.

In primo luogo, la liceità della condotta ascrivibile a una data lobby prescinde totalmente dal colore dell’interesse di cui essa è portatrice. In altri termini, non è detto che i soggetti che promuovono una campagna fondata su valori generalmente concepiti come “tradizionali” non siano comunque ispirati alla mera logica del profitto. Da sempre gli interessi economici sono sottesi all’attività di lobbying e non esistono poteri “buoni”.

In seconda battuta, chi scrive ritiene che all’interno di una società in continua evoluzione non sia razionale ancorare il fenomeno del lobbying a retroscena moralistici nel senso di valore/disvalore: affinché le lobbies possano apportare dei benefici in termini di pluralismo, democrazia e legittimazione, è necessario che il lobbying si sviluppi in un contesto caratterizzato da una sana dialettica istituzionale, il cui corretto svolgimento sia verificabile attraverso il rispetto di procedure predeterminate.

In nucis, che la logica prevalga sull’ideologia.

 

Avv. Prof. Marco Mastracci, Professore supplente di Diritto Internazionale presso UNICLAM. 

 

[1]. Il principio di trasparenza è espresso dall’art. 15, par. 1, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (tfue): «Al fine di promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della società civile, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione operano nel modo più trasparente possibile». Cfr. P.-Y. Monjal, La transparencedeslobbies, ou, L’habitneuf en forme de cape d’invisibilitédesgroupes de pressioneuropéens: remarques d’un unioniste sur un objetlongtemps négligé dudroit public: l’activié de lobbying, in «Revuedudroit de l’Union européenne», 1 (2015), pp. 5-30.

[2]. Tale iniziativa si inserisce nel contesto dello iet, Iniziativa Europea per la Trasparenza, consultabile al link http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:ai0003&from=IT.

[3]. Per la consultazione dell’Accordo inter-istituzionale nella sua versione originaria si veda http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:191:0029:0038:IT:PDF.

Si noti, in particolare, il richiamo ai principi di trasparenza (art. 1), proporzionalità e non discriminazione (art. 3).

[4]. Sin dal 2008 il Parlamento sollecita un registro di tipo obbligatorio per i rappresentanti di interessi specifici attivi presso le istituzioni europee, poiché solo in questo modo i rappresentanti di interessi sarebbero vincolati all’osservanza di un codice di condotta.

[5]. La proposta della Commissione è seguita a una consultazione pubblica su una proposta di Registro per la trasparenza obbligatorio esteso al Parlamento europeo, al Consiglio dell’Unione europea e alla Commissione europea tenutasi dal 1° marzo al 1° giugno 2016. In occasione della proposta, il vicepresidente FransTimmermans ha dichiarato che «Le istituzioni dell’Unione europea devono collaborare per riguadagnare la fiducia dei cittadini. Occorre maggiore apertura su tutto ciò che facciamo. La proposta odierna di un Registro per la trasparenza obbligatorio per il Parlamento, il Consiglio e la Commissione costituisce un passo importante nella giusta direzione. I cittadini hanno il diritto di sapere chi cerca di influenzare il processo legislativo dell’Unione europea. Proponiamo una regola semplice: nessuna riunione con i responsabili politici se prima non ci si è iscritti nel Registro. Attraverso il Registro, il pubblico potrà vedere chi svolge attività di lobbismo, chi rappresenta e quanto spende».

[6]. Sui processi decisionali dell’Unione europea si veda R.A. Tizzano, Manuale di diritto dell’Unione europea, Giappichelli, Torino, 2017, pp. 189 e ss.

[7]. Cfr. R. Di Maria, Rappresentanza politica e rappresentanza degli interessi: brevi considerazioni sul sistema di lobbying nell’Unione Europea, in www.Federalismi.it, n. 18/2015, p. 11; E.Ferioli, L’attività dei gruppi di pressione nell’Unione europea, in «Percorsi costituzionali», n. 3/2012, pp. 91 e ss.; L. Mattina, I gruppi di interesse, Il Mulino, Bologna, 2010.

[8]. L’attuale database, aggiornato al mese di giugno 2017, conta fra gli iscritti 12.262 soggetti.

[9]. Esulano dall’ambito di applicazione del Registro tutte le attività indicate nell’art. 10 dell’Accordo inter-istituzionale, ovvero: a) le attività legate alla prestazione di consulenza legale o altre attività professionali, nella misura in cui si riferiscano all’esercizio del diritto fondamentale di un cliente a un processo equo, compreso il diritto di difesa nei procedimenti amministrativi, esercitate da avvocati o da altri professionisti. Non rientrano nell’ambito di applicazione del registro (indipendentemente dagli attori coinvolti): le attività di consulenza e le relazioni con enti pubblici destinate a informare i clienti in merito a una situazione giuridica generale, o alla loro specifica situazione giuridica, ovvero a consigliarli in ordine all’opportunità o all’ammissibilità di un’azione legale o amministrativa nel quadro della legislazione vigente; le consulenze fornite ai clienti al fine di consentire loro di esercitare la propria attività nel rispetto della legge; la rappresentanza nell’ambito di una procedura di conciliazione o mediazione volta a evitare un contenzioso dinanzi a un organo giudiziario o amministrativo. Quanto precede si applica a tutti i settori economici dell’Unione e non è limitato a talune procedure specifiche (concorrenza). Nella misura in cui una singola impresa e i suoi consulenti siano coinvolti come parti in causa in uno specifico caso o procedimento legale o amministrativo, ogni attività direttamente collegata allo stesso, che non si prefigga in quanto tale la modifica del contesto giuridico esistente, non rientra nell’ambito di applicazione del registro;b) le attività delle parti sociali in quanto attori del dialogo sociale (sindacati, associazioni di datori di lavoro, ecc.) nell’esercizio del ruolo loro conferito dai trattati. Tale principio si applica, mutatismutandis, a qualsiasi organismo specificamente designato dai trattati a svolgere un ruolo istituzionale; c) le attività rispondenti a richieste dirette e individuali di un’istituzione dell’Unione o di un deputato al Parlamento europeo, come le richieste specifiche o periodiche di informazioni fattuali, dati o consulenze e/o gli inviti individuali a presenziare ad audizioni pubbliche o a partecipare a comitati consultivi o forum analoghi.

[10]. Il sollecito è contenuto nell’art. 28 dell’aii, per cui «Il Consiglio europeo e il Consiglio sono invitati ad aderire al Registro. Le altre istituzioni, organi e agenzie dell’Unione sono incoraggiati a utilizzare il sistema come strumento di riferimento per le loro relazioni con le organizzazioni, le persone giuridiche e i lavoratori autonomi impegnati nell’elaborazione e nell’attuazione delle politiche dell’Unione». L’invito è stato ribadito ancora nel 2014, come si evince dal tenore della “Relazione Gualtieri”, presentata il 15 aprile 2014, ove si chiede, al punto n. 22, «che il Segretariato congiunto del Registro per la trasparenza elabori ad intervalli regolari una relazione sul funzionamento del sistema degli incentivi, con l’obiettivo ultimo di istituire un registro obbligatorio».

Il testo integrale della Relazione è disponibile in http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2014-0376+0+DOC+XML+V0//IT.

[11]. Si allude, in particolare, al sistema degli incentivi, volti a incoraggiare la registrazione dei rappresentanti di interessi. Fra questi vi è la possibilità per gli iscritti di richiedere l’accesso al Parlamento e di ricevere le comunicazioni della Commissione riguardo futuri progetti e consultazioni pubbliche.

[12]. Il regolamento disciplina l’accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. In particolare, «Le domande di accesso a un documento sono presentate in forma scritta, anche elettronica, in una delle lingue dell’Unione europea. Il richiedente non è tenuto a motivare la domanda.Le domande di accesso ai documenti sono trattate prontamente. Al richiedente viene inviato un avviso di ricevimento. Entro 15 giorni lavorativi dalla registrazione della domanda, l’istituzione formula una risposta positiva o negativa in merito all’accesso al documento richiesto.Nel caso di un rifiuto totale o parziale, il richiedente può, entro 15 giorni lavorativi dalla ricezione della risposta dell’istituzione, chiedere alla stessa di rivedere la sua posizione, presentando una domanda di conferma. L’accesso ai documenti avviene mediante consultazione sul posto oppure tramite rilascio di una copia».

[13]. Si noti che, ai sensi dell’allegato II, capo II, par. 2, lettera c), «Anche i clienti sono chiamati a registrarsi. La dichiarazione finanziaria resa da società di consulenza specializzate, studi legali o consulenti indipendenti riguardo ai propri clienti (elenco e tabella) non esonera tali clienti dall’obbligo di includere le attività in subappalto nelle loro proprie dichiarazioni, onde evitare che la loro spesa finanziaria dichiarata sia sottostimata».

[14]. Il Codice di condotta della Camera dei deputati reca la data del 12 aprile 2016. Nei Principi generali si legge che «Nell’esercizio delle loro funzioni, i deputati agiscono con disciplina e onore, rappresentando la Nazione e osservando i principi di integrità, trasparenza, diligenza, onestà, responsabilità e tutela del buon nome della Camera dei deputati. Non ottengono né cercano di ottenere alcun vantaggio finanziario diretto o indiretto o altre gratifiche. In caso di conflitto di interessi, ossia quando uno specifico interesse privato potrebbe influenzare indebitamente l’esercizio delle sue funzioni, ciascun deputato adotta senza indugio tutti i provvedimenti necessari per rimuoverlo». In tema di conflitto di interessi, il Codice esclude la possibilità di praticare attività di lobbying per chi ha ricoperto incarichi nel governo o in parlamento nei 12 mesi precedenti.Per consultare la versione integrale del documento v.

http://www.camera.it/application/xmanager/projects/leg17/attachments/conoscerelacame ra/upload_files/000/000/336/original_codice_condotta_deputati.pdf.

[15]. Cfr. http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/929760.pdf.

[16]. A tal fine sono state elaborate delle Linee guida che descrivono le modalità di funzionamento del Registro nonché le prerogative dei rappresentanti di interessi ad esso iscritti. Fra queste, l’art. 3.11 menziona la possibilità di presentare «proposte, richieste, suggerimenti, studi, ricerche, analisi, memorie scritte, documenti e qualsiasi altra comunicazione relativa all’interesse rappresentato», con la specificazione che il mspa terrà conto soltanto di quelle che perverranno da organizzazioni regolarmente iscritte al Registro. Inoltre, a decorrere dall’anno successivo all’iscrizione al Registro, tali organizzazioni possono trasmettere una relazione concernente l’attività di relazioni istituzionali svolta nell’anno precedente. La relazione deve contenere: a) l’elenco dell’attività di relazioni istituzionali poste in essere; b) l’elenco dei decisori pubblici nei confronti dei quali sono state svolte le predette attività; c) l’elenco delle risorse economiche ed umane effettivamente impiegate per lo svolgimento delle predette attività. Le relazioni trasmesse saranno utilizzate dal mspa a fini statistico-conoscitivi.

[17]. Le proposte presentate alla Camera dei deputati nel corso della sola XVII legislatura sono 10: C.188, On. Pino Pisicchio (Gruppo Misto), Disciplina dell’attività di relazione istituzionale; C.724, On. Marina Sereni (Partito Democratico) et alii, Disciplina dell’attività di rappresentanza degli interessi particolari e istituzione del Registro pubblico dei rappresentanti di interessi; C.1000, On. Franco Bruno (Gruppo Misto), Disposizioni in materia di rappresentanza di interessi presso le istituzioni; C.2196, On. Mario Marazziti (Popolari per l’Italia) et alii, Disposizioni in materia di rappresentanza di interessi particolari nelle decisioni pubbliche; C.2877, On. Dorina Bianchi (Area Popolare ncd-udc), Disciplina dell’attività di rappresentanza di interessi particolari nei processi di decisione pubblica; C.2890, On. Antonio Misiani (Partito Democratico) et alii, Disciplina dell’attività di relazioni istituzionali per la rappresentanza di interessi; C.3375, On. Adriana Galgano (Scelta Civica per l’Italia) et alii,Disposizioni in materia di rappresentanza di interessi presso i decisori pubblici; C.3439, On. Paola Pinna (Scelta Civica per l’Italia) et alii, Disciplina dell’attività di rappresentanza di interessi particolari nelle relazioni istituzionali e presso i decisori pubblici; C.3758, On. Maurizio Bernardo (Area Popolare ncd-udc), Disciplina dell’attività di rappresentanza degli interessi particolari e istituzione del registro pubblico dei rappresentanti di interessi; C.3776, On. Marco Baldassarre (Gruppo Misto, Alternativa Libera-Possibile) et alii, Disciplina dell’attività di relazioni istituzionali per la rappresentanza di interessi particolari.

[18]. Ciascuna commissione in sede referente, in presenza di più progetti di legge, può costituire un comitato ristretto al fine di elaborare un testo unificato da sottoporre all’esame dell’intera commissione (Reg. Camera, art. 79, comma 9; Reg. Senato, art. 43, comma 2). Il comitato ristretto è nominato dalla commissione in modo da garantire il rispetto delle componenti politiche minoritarie ed è composto dal relatore e dai commissari più esperti nella materia. I lavori del comitato ristretto non sono pubblici: nei resoconti parlamentari viene semplicemente comunicata la sua convocazione senza prevedere, a differenza delle sedute plenarie della commissione, la redazione di un resoconto sommario.

[19]. Si noti che, ai sensi dell’art. 144 del Reg. Camera, ultimo comma, «Se anche dal Senato della Repubblica sia stata disposta un’indagine sulla stessa materia, il presidente della Camera può promuovere le opportune intese con il presidente del Senato affinché le commissioni dei due rami del Parlamento procedano congiuntamente».

[20]. Nel corso dell’istruttoria la commissione provvede ad acquisire tutti gli elementi informativi (Reg. Camera, art. 79, comma 2), anche attraverso l’audizione di soggetti esperti o interessati al progetto in esame.

[21]. Trattasi della proposta di legge 24 ottobre 2013, n. 92, recante «Disposizioni in materia di accesso, anagrafe pubblica degli eletti, portatori di interessi particolari, obblighi di pubblicazione, dati aperti e agenda digitale regionale. Livelli ulteriori di tutela in materia di trasparenza rispetto al Decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33», il cui iter legislativo è consultabile in http://atticrl.regione.lazio.it/proposteLegge_dettaglio.aspx?id=92#.Vzs3NvmLTcs.

[22]. Si vedano, in merito, i rilievi di P. Fiore, che nel descrivere la situazione delle lobbies in Italia, cita il rapporto “Openpolis”, in https://www.agi.it/politica/le_lobby_in_italia_e_nellue_cosa_sono_e_come_funzionano-1360537/news/2017-01-11/.

[23]. In questo senso depone l’art. 11 del Trattato sull’Unione europea (tue), laddove si afferma che «Le istituzioni danno ai cittadini e alle associazioni rappresentative, attraverso gli opportuni canali, la possibilità di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell’Unione» (par. 1)e cheesse «mantengono un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile» (par. 2).Per una disamina dell’origine del rapporto fra lobbying e democrazia cfr. L. Graziano, Lobbying, pluralismo, democrazia, Nis, Roma, 1995. Si veda, ancora, l’editoriale di T.E. Frosini, La democrazia e le sue Lobbies, in http://magna-carta.it/articolo/la-democrazia-e-le-sue-lobbies/.

[24]. Cfr. l’art. 298 del tfue, per cui «Nell’assolvere i loro compiti le istituzioni, organi e organismi dell’Unione si basano su un’amministrazione europea aperta, efficace ed indipendente» (par. 1).mentre «Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, fissano disposizioni a tal fine, nel rispetto dello statuto e del regime adottati sulla base dell’articolo 336» (par. 2). Si noti, tuttavia, che non potendo l’Unione dettare norme vincolanti per i cittadini e le imprese, a meno che non disponga di una competenza specifica in tal senso, pur ricorrendo alla procedura legislativa ordinaria la trasparenza verrebbe regolata solo rispetto ai funzionari europei e non anche rispetto ai rappresentanti di interessi, per lo più costituiti da soggetti privati, rendendo, di fatto la disciplina poco efficace. Soccorre, allora, l’art. 352 tfue, che prevede una procedura legislativa speciale (unanimità del Consiglio e approvazione del Parlamento), il cui fine è quello di realizzare gli obiettivi dei trattati che non abbiano fondamento in una norma specifica. La trasparenza potrebbe trarre forza giuridica dalla “clausola di flessibilità”. Per una disamina circa la trasparenza nel processo legislativo europeo v. S. Sassi, La trasparenza a presidio del processo legislativoeuropeo. Qualche considerazione in margine alla regolamentazione delle lobbies, in A. Di Gregorio, L.Musselli (a cura di),Democrazia, lobbying e processo decisionale,Franco Angeli, Milano, 2015.

[25]. Per approfondimenti si veda G. Locchi, Il principio di trasparenza in Europa nei suoi risvolti in termini di governanceamministrativa e di comunicazione istituzionale dell’Unione, in «Amministrazione in cammino», disponibile in http://www.amministrazioneincammino.luiss.it/2011/05/18/il-principio-di-trasparenza-in-europa-nei-suoi-risvolti-in-termini-di-governance-amministrativa-e-di-comunicazione-istituzionale-dell%E2%80%99unione/. Si veda, pure, l’interessante articolo di P. Perulli, F. Rugge, R. Florio, Reti di città. Una forma emergente di governance europea, in «Foedus», n. 4/2002, pp. 64-65, che esaminano il fenomeno del lobbying all’interno delle reti di città, evidenziando come esso sia determinante nell’arena politica dell’Unione. Gli Autori ritengono che il lobbying esprima, nel caso di specie, l’esigenza che gli interventi siano diretti e coordinati a un livello territoriale superiore rispetto a quello statale, regionale e provinciale. Ciò sarebbe dovuto, almeno in parte, «alla crisi degli Stati nazionali e alla loro perdita di legittimità quali interlocutori credibili e attori dinamici della distribuzione ragionata e governata delle risorse e della regolamentazione degli interventi».

[26]. Si veda, al riguardo, il già citato minidossier del 1° gennaio 2017, redatto dall’associazione “Openpolis”, Vedo e non vedo. La trasparenza delle lobby in Italia ed Europa, disponibile nella sua versione integrale al linkhttp://minidossier.openpolis.it/2017/01/Vedo_non_vedo. Dal documento emerge che fra le organizzazioni italiane che presentano più accrediti per il Parlamento europeo vi sono Confindustria; Enel Spa; Fondazione Banco Alimentare Onlus; Intesa Sanpaolo; Confcommercio; Eni Spa; Assicurazioni Generali Spa; Unicredit; Confederazione Nazionale Coldiretti.

[27]. V. in tal senso i rilievi critici di G. Guarina, Il Registro per la trasparenza Ue: la consultazione del 2016 e la proposta di accordo inter-istituzionale, 26 febbraio 2017, in http://www.forumcostituzionale.it/wordpress/wp-content/uploads/2016/06/guarina-1.pdf.

[28]. V. C. Mariani, S. Pieri, Lobbying Activities and Eu Competition Law: What Can be Done and How?, in «Journal of European Competition Law &Practice», Vol. 5, Issue 7, 1° settembre 2014, pp. 423-435, i quali evidenziano come l’istanza per una regolazione trasparente dell’attività di lobbying «hascaused a significantygrowth and complexification of lobbying activities and strategies in the field of competition law – with tacticsincluding stakeholder mapping, intelligence gathering, participation in ad hoc industrycoalitions, surveillance etc.»

[29]. V. R. Basedow, The European Union’s New International Investment Policy: Product of CommissionEntrepreneurship or Business Lobbying?, in «European Foreign Affairs Review», Issue 4, (2016) 21, pp. 469-491. Secondo l’Autore «Commissionentrepreneurshippromoted the Eu’sinvolvement in internationalinvestmentnegotiations and ultimatelyensured due to the proceduralparticularities of the Convention on the Future of Europe the extension of the Eu’slegalcompetences. European business and the MemberStatesdidnotpromote the emergence of the Eu’sinternationalinvestment policy».

[30]. Tale problematica è argomento onnipresente nel dibattito politico italiano, in cui si assiste all’incessante tentativo di trovare una sintesi fra una politica fiscale coerente con gli impegni assunti dall’Italia in seno all’Unione, da un lato, e la necessità di stimolare gli investimenti nelle piccole e medie imprese garantendo loro pari opportunità nell’accesso ai mercati, dall’altro, fattori imprescindibili per risollevare le sorti economiche del Paese. Un settore sensibile è, ad esempio, quello dell’innovazione tecnologica, tema particolarmente caro al Movimento 5 Stelle, che ha recentemente contestato l’impostazione della proposta di risoluzione del Parlamento europeo recante raccomandazioni alla Commissione concernenti norme di diritto civile sulla Robotica, presentata il 27 gennaio 2017. Secondo il Movimento 5 Stelle, nonostante la genuinità delle sue intenzioni, nella proposta di risoluzione «si sottovaluta l’impatto dell’automazione su istruzione, diritti dei cittadini, politiche sociali e occupazione». L’articolo è disponibile in http://www.movimento5stelle.it/parlamentoeuropeo/2017/11/sosteniamo-le-impres.html. Per consultare il testo integrale della Proposta di risoluzione e i relativi documenti allegati cfr. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A8-2017-0005+0+DOC+XML+V0//IT#title1.

[31]. Cfr. D. Misonne, La doctrineaudéfideslobbies: ignoreroudécrypterlesconceptsproposés?, in «Revuejuridique de l’environnement», RJE,Numérospécial (2016), pp. 254-265.

[32]. V. nota n. 23.

[33]. L’espressione è di S. Fabbrini, L’Unione europea come democrazia composita?, in Rivista italiana di Scienza politica, n. 1/2004, pp. 13-42.

[34]. I risultati e le posizioni espresse a seguito della pubblica consultazione nonché la sintesi della Commissione sono disponibili in Prodotti del tabacco: la Commissione pubblica la relazione sulla consultazione che ha dato luogo a 85.000 risposte, ip/11/926, 27 luglio 2011, in http://ec.europa.eu/health/tobacco/consultations/tobacco_cons_01_en.htm.

[35]. V. com/2012/788, 19 dicembre 2012, p. 3.

[36]. V. anche la direttiva 2014/40/ue del Parlamento europeo e del Consiglio, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei suoi derivati/correlati, che modifica e sostituisce la 2001/37/cee.

[37]. Tali obiettivi sono imposti dall’art. 114 del tfue, rubricato «Ravvicinamento delle Legislazioni», finalizzato a eliminare gli ostacoli che si frappongono agli scambi e a prevenire le distorsioni alla concorrenza derivanti dalle disparità delle legislazioni interne agli Stati membri. Al contrario di quanto avviene per la concorrenza, con riferimento alle politiche sulla tutela della salute le istituzioni europee non possono adottare atti invasivi delle legislazioni nazionali ma soltanto misure di supporto e incentivazione.

[38]. Si allude, ad esempio, alle norme della direttiva che impongono limiti massimi al tenore di catrame, nicotina e monossido di carbonio per le sigarette immesse in libera pratica (art. 3); alle norme relative all’elencazione degli ingredienti, per cui «I fabbricanti e gli importatori sono tenuti a fornire agli Stati membri su base annuale un elenco di tutti gli ingredienti con relative quantità utilizzati nella fabbricazione dei prodotti del tabacco, nonché i dati tossicologici riguardanti in particolare gli effetti sulla salute e gli effetti di dipendenza. Tale elenco va accompagnato da una dichiarazione che spiega le ragioni della loro presenza e deve essere reso pubblico e comunicato annualmente alla Commissione» (art. 6). Devono, inoltre, essere menzionate la decisione della Commissione 2003/641/ce del 5 settembre 2003 sull’impiego di fotografie a colori o altre illustrazioni quali avvertenze per la salute sulle confezioni di prodotti del tabacco (Gazzetta ufficiale L 226 del 10 settembre 2003), e la raccomandazione 2003/54/ce del Consiglio del 2 dicembre 2002 sulla prevenzione del fumo e su iniziative per rafforzare la lotta contro il tabagismo (Gazzetta ufficiale L 22 del 25 gennaio 2003), finalizzata a controllare la vendita del tabacco ai bambini e agli adolescenti e a informare meglio sui rischi per la salute legati al tabacco in modo da scoraggiarne il consumo.

[39]. Nello studio di impatto della direttiva la Commissione afferma che tali divieti non potevano essere accolti in quanto non giustificati sulla base del principio di sussidiarietà.

[40]. In seno ai finanziamenti europei è necessario operare una distinzione fra due tipologie di fondi: quelli europei, la cui gestione è demandata in via indiretta ai Paesi membri attraverso le loro amministrazioni centrali e periferiche, destinati a finanziare la politica strutturale europea; i fondi cosidetti “diretti”, gestiti personalmente dalla Commissione europea, che mirano a sostenere le politiche settoriali dell’Unione. I Fondi strutturali e il Fondo di coesione appartengono alla prima categoria e rappresentano i maggiori strumenti di finanziamento comunitario a favore delle piccole e medie imprese. Quanto alle risorse destinate a finanziare le politiche settoriali e la cui programmazione è di durata pluriennale,esse sono assegnate subordinatamente alla presentazione di progetti transnazionali, sostenibili e a valore aggiunto sulla base di programmi a carattere tematico (ambiente, ricerca/innovazione, imprese, istruzione, ecc.). La loro gestione è demandata alle rispettive Direzioni generali della Commissione europea attraverso la pubblicazione periodica di bandi. In sostanza, le piccole e medie imprese hanno accesso a diverse forme di finanziamento che si differenziano nei modi e nei termini a seconda della politica europea di cui sono espressione.

[41]. Fra questi devono essere menzionati horizon 2020, il Programma quadro di Ricerca e Innovazione istituito dal regolamento ue n. 1291/2013, finalizzato a promuovere la ricerca scientifica, la leadership industriale e le sfide della società; cosme, Competitiveness of Small and Medium-sized Enterprises, previsto dal regolamento ue n. 1287/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2013 e destinato a favorire la competitività delle piccole e medieimprese; life, Programme for Environment and Climate Action, di cui al regolamento ue n. 1293/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2013, erogato dalla Commissione europea; l’erasmus, il programma dedicato alla formazione degli studenti universitari che favorisce stage aziendali all’estero; l’easi, il Programma per l’Occupazione e per l’Innovazione Sociale; il programma pericle 2020, avente ad oggetto la cooperazione transnazionale per la protezione dell’Euro.

[42]. La politica di coesione ue 2014/2020 è la principale fonte di finanziamento pubblico europeo a favore delle piccole e medie imprese. Essa si struttura attraverso vari programmi tematici e altre iniziative comunitarie, come quelle applicate nelle regioni nell’ambito del quadro finanziario pluriennale 2014/2020. Per massimizzare l’impatto dei fondi europei disponibili, tutti i fondi strutturali e d’investimento europeidevono mirare al raggiungimento degli obiettivi Europa 2020: crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. A tal fine è stato definito un quadro strategico comune che assicuri un maggiore organizzazione e impedisca le sovrapposizioni tra i fondi. La nuova politica di coesione introduce una serie di norme comuni per tutti e cinque i fondi strutturali e d’investimento: il Fondo europeo di sviluppo regionale,fesr; il Fondo sociale europeo,fse; il Fondo di coesione; il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, feasr; il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, feamp.La gestione di tali fondi è demandata agli Stati membri attraverso le loro amministrazioni nazionali, regionali e locali. Per quanto concerne le risorse finanziarie destinate all’Italia, le politiche di coesione prevedono che i fondi vengano erogati su base nazionale, pur con modalità diverse in proporzione allo sviluppo delle singole regioni. In base agli stessi principi, alle regioni è destinato, per il periodo 2014/2020, un contributo europeo complessivo pari a circa trenta miliardi di Euro (sette per le regioni più sviluppate, uno per le regioni in transizione e venti per le regioni meno sviluppate). Al contributo europeo si aggiungeil cofinanziamento nazionale (obbligatorio per le politiche di coesione europee), pari agli stanziamenti comunitari. In sostanza, per quanto riguarda gli interventi per lo sviluppo regionale, le politiche comunitarie si sommano alle politiche nazionali, incardinate sul Fondo Sviluppo e Coesione.

[43]. Essi sono lo Strumento di partenariato con i Paesi Terzi (pi);lo Strumento europeo di vicinato (eni); lo Strumento finanziario per la promozione della democrazia e dei diritti umani (eidhr); lo Strumento per l’assistenza alla preadesione (ipa ii); lo Strumento per la cooperazione allo sviluppo (dci); lo Strumento per la stabilità (ifs); lo Strumento per la cooperazione in materia di sicurezza nucleare (insc); lo Strumento a favore della Groenlandia.

[44]. Secondo il diritto europeo gli aiuti di stato sono incompatibili con il mercato comunitario in quanto distorcono la libera concorrenza tra gli Stati membri. Gli aiuti “de minimis” rappresentano, dunque, un’eccezione, e si giustificano per il fatto di prevedere sovvenzioni d’importo limitato erogate a un’impresa in un determinato e circoscritto arco temporale. Inoltre essi sono soggetti all’obbligo di previa notifica e approvazione da parte della Commissione europea. Per tali ragioni, gli aiuti “de minimis” non sono considerati lesivi del principio della concorrenza. Lo Stato e la Pubblica amministrazione possono erogare aiuti alle imprese nel limite di determinati massimali, indicati dall’Esecutivo dell’Unione, che non possono superare i 200.000 Euro nell’arco di tre esercizi finanziari (dall’esercizio finanziario interessato e nei due esercizi precedenti). Gli aiuti “de minimis” sono disciplinati dai regolamenti della Commissione europea nn.1407 e 1408 del 18 dicembre 2013,in applicazione degli articoli 107 e 108 del tfue.

[45]. Le direttive in tema di appalti pubblici sono tre: una concerne il coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi (in sostituzione della direttiva 2004/18/ce); una seconda per il coordinamento delle procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (che sostituisce la precedente direttiva 2004/17/ce); una terza direttiva sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, che interviene in un settore tradizionalmente demandato alla competenza degli Stati membri e generalmente affidato alla loro discrezionalità.