PRESENTAZIONE DEL DISCORSO DEL PRESIDENTE CINTHIA PINOTTI PER L'INAUGURAZIONE DELL'ANNO GIUDIZIARIO 2018 DELLA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI DEL PIEMONTE
Siamo grati all’avv. Cinthia Pinotti, Presidente della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Piemonte e nostro Vice Direttore, di averci consentito di pubblicare il Suo discorso inaugurale dell’anno giudiziario, che, oltre ad un interessante spaccato delle criticità della gestione dei pubblici beni oggetto del contenzioso contabile in sede regionale, ci offre anche una nuova ed avvincente visione della funzione giurisdizionale nel suo insieme. Non più un giudice che si avvale esclusivamente del sapere giuridico per definire le controversie ma che a tal fine si rapporti alla società in cui vive e dalle cui dinamiche umane traggono origine i fatti e gli atti su cui deve pronunciarsi, sì da pervenire a verdetti di giustizia reale e non meramente autoreferenziale: un risultato da conseguire anche attraverso utili confronti con l’esperienza di altri giudici e senza compromettere la propria indipendenza, che si fonda sul rigore etico e morale. E’ partendo da questa visione che nel discorso si prospetta la possibilità che la giurisdizione contabile, nelle materie alla stessa riservate dalla Costituzione, possa aprirsi alla tutela di situazioni giuridiche facenti capo alla collettività che difficilmente possono trovare tutela davanti ad altre giurisdizioni. Si tratta, come messo in evidenza, di ritornare a quella che è la naturale vocazione del giudice contabile.
SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER IL PIEMONTE
INAUGURAZIONE
DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2018
RELAZIONE DEL PRESIDENTE
Cinthia Pinotti
TORINO, 23 FEBBRAIO 2018
II
Prima di illustrare l’attività svolta dalla Sezione giurisdizionale nel corso del 2017, vorrei svolgere qualche breve riflessione sul contesto più generale in cui detta attività viene ad inserirsi.
Quest’anno la cerimonia d’inaugurazione coincide con il 70° anniversario della nostra Carta costituzionale entrata in vigore il 1 gennaio 1948. La Carta, nata da una profonda spinta ideale, racchiude i valori supremi dell’ordinamento e i fondamentali principi morali e giuridici della nostra convivenza sociale. La Costituzione italiana non ha nulla di elitario nasce dal corpo vivo della società e di tutte le sue classi sociali. Nella sua modernità guarda al futuro. Racchiude un programma, un ideale, una sorta di speranza consegnata alle generazioni future, richiede un impegno quotidiano che deve coinvolgere non solo i giuristi ma i politici ed i cittadini.
Per questo, in un’occasione come quella odierna, è importante ricordare il messaggio alto e profetico di uno dei padri costituzionali più illustri, Piero Calamandrei, nelle sue lezioni milanesi ai giovani nel 1955: la Costituzione può essere viva ed operante solo se ed in quanto venga conosciuta, condivisa, attuata, altrimenti resta un ideale non raggiunto, inconcluso.
Oggi più che mai si avverte la consapevolezza che tutti i diritti che consideriamo ormai acquisiti, come l’accesso all’istruzione, la sanità pubblica, la libera manifestazione del pensiero, la libertà d’insegnamento, di riunione, la stessa effettività della tutela giurisdizionale trovano fondamento e protezione nella nostra Carta costituzionale, in assenza della quale potrebbero essere travolti ed azzerati. Per questo è grande la responsabilità che assume il giudice, ogni giudice della Repubblica, qualunque sia il settore giurisdizionale cui appartiene, di rendersi interprete e garante di detti valori e dei diritti fondamentali e sociali sottoponendo al vaglio della Corte costituzionale leggi della cui conformità alla stessa si abbia ragione di dubitare, ovvero interpretandole alla luce dei principi costituzionali.
III
La Corte dei conti, quale giudice della contabilità pubblica, (art. 103 secondo comma Cost.) avverte in pieno la delicatezza e crucialità di detta missione e ciò, sia nell’esercizio delle funzioni di controllo che in quelle giurisdizionali[1], ma è innegabile che detto compito è reso sempre più arduo a causa dell’esistenza di un quadro normativo complesso che va ad impattare sulle regole dell’azione amministrativa ed in particolare su quelle, anche derivanti dal diritto europeo ed internazionale, afferenti alla gestione delle risorse pubbliche (il c.d. diritto amministrativo-contabile).
Il disordine delle fonti, dovuto allo spazio giuridico globale, la farraginosità delle norme, spesso recanti antinomie e contraddizioni, trasferiscono sul giudice la domanda di certezza dei rapporti giuridici regolati dal diritto amministrativo/contabile e, in definitiva, il bisogno di certezza in ordine ai molteplici interessi tutelati; esigenza questa che il medesimo è tenuto a soddisfare nel rispetto del principio della separazione dei poteri, e cioè senza sconfinare nel ruolo (certamente non voluto) di creazione del diritto (c.d. creatività giurisprudenziale).
E’ questa un’operazione tutt’altro che semplice, resa particolarmente delicata alla luce del potere/dovere dei giudici comuni di disapplicare le disposizioni legislative in contrasto con il diritto dell’Unione europea[2] nonché del dovere, sollecitato dalla giurisprudenza costituzionale di cercare l’interpretazione costituzionalmente orientata delle norme applicabili alle fattispecie al suo esame.
In questo scenario che accomuna la condizione del giudice contabile a quella dei giudici delle altre giurisdizioni, è da rimarcare l’impatto del tutto particolare che, sulla nostra magistratura, ha assunto la riforma di cui alla legge costituzionale n. 1 del 2012, modificativa degli articoli 81,97, 117 e 119 della Costituzione e la legge rinforzata n. 243 del 2012.
Si tratta, come noto, della riforma che ha introdotto il principio dell’equilibrio di bilancio (divenuto anche componente essenziale del principio del buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione) al cui rispetto devono essere prioritariamente improntate le scelte dei legislatori nazionali e regionali e quelle degli apparati pubblici centrali e locali chiamati alla gestione e realizzazione degli equilibri finanziari dello Stato e degli enti territoriali.
Non v’è dubbio che, in primis, le funzioni di controllo esterno della Corte dei conti, che a livello centrale trovano ancoraggio nell’articolo 100 della Costituzione, sono state decisamente rafforzate per quanto riguarda i controlli sui bilanci degli enti territoriali e delle altre amministrazioni pubbliche in virtù dell’articolo 20 della legge rinforzata di attuazione n. 243/2012 (che attribuisce alle Sezioni regionali il compito di controllare la gestione dei bilanci delle regioni e degli enti locali e delle amministrazioni pubbliche non territoriali ai fini del coordinamento della finanza pubblica)[3].
Tuttavia, e questo è l’aspetto che più mi preme rimarcare, la riforma ha prodotto rilevanti effetti anche sulle funzioni giurisdizionali demandate alla Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica. Non intendo riferirmi solo alla particolare protezione che il legislatore ha inteso assicurare al” bene bilancio” e al valore costituzionale del mantenimento dell’”equilibrio finanziario”, attraverso la previsione di nuove forme di responsabilità tipizzate a contenuto sanzionatorio, che hanno trovato anche una loro organica disciplina processuale nella recente codificazione (art. 133 ss. d.lgs. n. 174 del 2016), quanto all’influenza, seppur ancora non pienamente avvertita in tutte le sue implicazioni, che il nuovo quadro costituzionale è destinato a produrre sia sulla perimetrazione delle “materie di contabilità pubblica” sia sul concetto di danno erariale risarcibile che sempre più potrà e dovrà connotarsi anche come danno inferto alla collettività amministrata ed ai cittadini, oltre che come pregiudizio patrimoniale subito dalla pubblica amministrazione centrale o locale quale ente esponenziale della stessa.
IV
Invero, nella misura in cui il rispetto del vincolo dell’ equilibrio di bilancio (art. 81 Cost.) può comprimere la piena realizzazione dei diritti sociali dei diritti a prestazioni essenziali e finanche dei diritti fondamentali, tutti sottoposti al limite della necessaria compatibilità con il principio dell’equilibrio finanziario (salvo i diritti incomprimibili), viene sempre più a connotarsi come interesse giuridicamente tutelato dei cittadini e dell’intera collettività quello della integrale destinazione dei mezzi pubblici a fini pubblici e della corretta gestione delle risorse finanziarie pubbliche da chiunque (soggetto pubblico o privato) vengano utilizzate. Segnali univoci volti ad una graduale maggior protezione giuridica di detti interessi si rinvengono, del resto, nei recenti interventi legislativi in funzione del rafforzamento dei diritti di partecipazione e controllo sull’attività amministrativa da parte dei cittadini (si pensi all’accesso civico generalizzato di cui all’art. 5, comma 2 d.lgs. n. 33/2013 e d.lgs. n. 197/2016, espressamente volto a favorire forme diffuse di controllo sull’utilizzo delle risorse pubbliche, strumento di tutela dei diritti dei cittadini e promozione della partecipazione all’attività amministrativa).
In altri termini, ove si ammetta, sulla base della giurisprudenza della Corte costituzionale, che non vi può essere garanzia di effettività e di rispetto per i diritti fondamentali, fuori da un equilibrio di bilancio democraticamente fissato, dovrebbero potersi prevedere anche strumenti adeguati di protezione e tutela di interessi facenti capo alla collettività (nazionale o territoriale), ove veda compressi se non azzerati diritti essenziali a prestazioni/servizi, diritti sociali e diritti fondamentali.[4]
La crucialità e attualità del legame assai stretto tra l’effettività dei diritti ed il bilancio, è del resto pienamente avvertita dal giudice costituzionale[5] e dal giudice amministrativo in numerose pronunce relative a lesione o compromissione di diritti connessi a prestazioni essenziali specie nel settore sanitario e socio-assistenziale[6].
Anche la giurisprudenza di questa sezione in una sua pronunzia, sia pur in diverso ambito, ha fatto esplicito riferimento al mutato quadro costituzionale per affermare l’indisponibilità ed imprescrittibilità della pretesa da parte dell’amministrazione all’obbligo di presentazione del conto giudiziale da parte degli agenti contabili (sentenza n. 246 del 2017) in funzione di accertamento irrinunciabile sulla correttezza delle gestioni contabili pubbliche.
V
L’attuale contesto ordinamentale sollecita dunque una prospettiva che partendo dal rapporto esistente tra la collettività e lo Stato e gli altri enti pubblici acquisitori ed erogatori di denaro pubblico, in ordine all’amministrazione delle risorse pubbliche, valorizza il sempre più intenso legame tra le funzioni di controllo e le funzioni giurisdizionali intestate alla Corte dei conti, e la sua peculiarità come giurisdizione di diritto oggettivo, alla quale ben può, come di recente autorevolmente ricordato, essere in prospettiva devoluta la tutela degli interessi diffusi correlati all’utilizzazione delle risorse finanziarie, non tutelabili innanzi ad altre giurisdizioni[7].
L’intensità ed ampiezza che la tutela di detti interessi collettivi potrà assumere nel futuro dipendono, in primis, dagli strumenti processuali messi a disposizione del legislatore, ma è innegabile che anche in assenza di una disciplina ad hoc, compito del giudice è quello diintercettare il pressante bisogno (diritto?) di trasparenza e razionalitàeconomica delle scelte allocative delle risorse finanziarie pubbliche, che proviene dalla società, interpretando con prudente flessibilità e nell’ovvio limite dell’insindacabilità di scelte politiche o di mera opportunità, tutte le potenzialità degli strumenti giuridici già esistenti.
VI
Tutto questo richiede un mutamento culturale, una disponibilità da parte dell’interprete, in primo luogo il giudice, ad ammettere che l’ordinamento giuridico non può fare a meno di porre al centro la comunità dei cittadini, i cui interessi non possono essere condannati a vivere solo nell’astrattezza delle enunciazioni teoriche ma richiedono risposte sul piano della legalità costituzionale (con rara efficacia Nicolò Lipari ha evocato, per prenderne le distanze l'immagine del giudice farmacista che cerca nello scaffale il farmaco già pronto per ogni malattia, rifiutandosi di riconoscere per tale quella che non ha ancora un farmaco adatto alla cura).
Il giudice contabile, per collocazione costituzionale e tradizione culturale, è naturalmente e non da oggi, sensibile rispetto ad una concezione della giurisdizione contabile a presidio del bene comune, e dei beni tutelati dalla Costituzione come valori primari (si pensi al danno ambientale o al c.d. danno all’economia nazionale), un giudice di frontiera che è a diretto contatto con una comunità che spesso non ne conosce appieno neppure l’esistenza e le molteplici funzioni, malgrado operi per essa ed a suo vantaggio.
Sembra maturo il tempo, in cui questa naturale vocazione alla tutela dello Stato-comunità si traduca in apertura della giurisdizione contabile, nelle materie ad essa intestate (art. 103, secondo comma Cost.) a tutte le istanze di giustizia che in essa e tramite essa possono trovare risposte o ad impulso del PM contabile titolare esclusivo dell’azione (giudizi di responsabilità, per responsabilità sanzionatorie, per resa di conto e nelle altre azioni a tutela dell’erario) sia su iniziativa ufficiosa e necessaria del giudice(giudizi di conto), sia ad impulso di parte (giudizi ad istanza di parte)[8].
Per far ciò non è necessario attendere interventi legislativi. Il legislatore ha fatto la sua parte approvando un codice di giustizia contabile (d.lgs. n. 174/2016) che, seppur certamente migliorabile nei suoi contenuti, rappresenta pur sempre un fattore di grande legittimazione per la giurisdizione contabile, ormai allineata, quanto a norme processuali, alla giurisdizione ordinaria ed amministrativa.
Ora le norme sono consegnate a chi deve farle vivere ed applicare con uno sguardo aperto al mondo, alla società ai suoi bisogni.
Si dovranno perciò interpretare gli strumenti giuridici a disposizione esplorandone tutte le molteplici potenzialità, a cominciare dalla nozione di danno erariale, categoria ampia e proteiforme che nella sua duttilità (come l’illecito civile aquiliano ex art. 2043 cc) è idonea a ricomprendere molteplici ed anche nuove configurazioni (si pensi, a titolo di esempio, alla complessa frontiera del danno pubblico derivante dalle sentenze di condanna dello Stato da parte delle Corti europee per violazioni imputabili ad attività dei pubblici poteri ed in particolare delle pubbliche amministrazioni) e a conformare quelle ormai consolidate alla luce dell’incessante mutamento delle regole amministrative.
VII
Altra strada percorribile appare quella di valorizzare le più antiche e risalenti tipologie di giudizi attivabili innanzi alla Corte dei conti, quali i giudizi ad istanza di parte ed i giudizi di conto.
I primi erano già previsti all’art. 58 r.d. n. 1038/1933 ed attualmente nel codice della giustizia contabile[9] nel cui ambito trovano importante applicazione i giudizi affidati alle Sezioni riunite in speciale composizione.
La giurisprudenza della sezione piemontese, come meglio si osserverà più avanti[10] ha inteso consolidare il deciso favor per detta tipologia di giudizi rintracciabile in alcune pronunce delle Sezioni Riunite della Corte dei conti[11], che aveva già avuto modo di individuare negli stessi il mezzo per supplire alla carenza di giustiziabilità dell’interesse diffuso alla corretta gestione delle risorse pubbliche innanzi ad altre giurisdizioni[12].
VIII
Discorso a sé stante va fatto per i giudizi di conto che, come noto, costituiscono il nucleo storico e fondante della giurisdizione della Corte dei conti, la cui funzione consiste nell’accertamento processuale compiuto del giudice contabile d’ufficio, circa la regolarità dei conti giudiziali resi da tutti coloro che abbiano il maneggio di denaro beni pubblici. Malgrado l’innegabile fondamento costituzionale del dovere di rendere conto da parte degli agenti contabili, i giudizi di conto rappresentano uno degli istituti più controversi e dibattuti della contabilità pubblica, sia per le peculiarità che detto giudizio di carattere ufficioso presenta, rendendolo assimilabile ad un controllo svolto in forma giurisdizionale, sia per la disciplina processuale che potrebbe porsi in contrasto con i principi del giusto processo di cui all’art. 111 della Costituzione. Incertezze applicative discenderebbero poi dall’ampia latitudine del concetto di agente contabile, rimessa alla giurisprudenza sulla base delle peraltro puntuali indicazioni del legislatore. L’alto tasso di problematicità che la materia presenta è testimoniato dal recentissimo provvedimento dell’8 febbraio scorso con cui le Sezioni Unite della Corte di cassazione, nel corso di un giudizio, hanno rimesso all'ufficio del massimario una serie di questioni fra le quali l’esatta ricostruzione del quadro normativo relativo alla nozione e qualificazione giuridica dell'agente contabile.[13]
Alla luce di ciò merita, in questa sede, un doveroso apprezzamento, l’iniziativa assunta da alte istituzioni piemontesi quali il Consiglio regionale del Piemonte, l’Università degli studi di Torino, l’Ordine degli avvocati di Torino, l’Ordine dei dottori commercialisti degli esperti contabili di Torino, che ha consentito di organizzare, nel mese di ottobre dello scorso anno, un importante convegno scientifico, interamente dedicato alla materia dei conti giudiziali, mettendo a confronto esponenti della magistratura contabile, dell’accademia, del foro. I risultati di questo ampio ed approfondito dibattito costituiscono un prezioso contributo di cui tutti dobbiamo essere grati.
Personalmente ritengo che le ragioni che militano a favore della rivalutazione del giudizio di conto (materia che rientra naturalmente in quelle di contabilità pubblica di cui all’art. 103 secondo comma, Cost.) siano molteplici, specie ove l’accertamento della regolarità e correttezza della gestione contabile, in coerenza con la sua funzione di garanzia obiettiva , non si esaurisca in un controllo puramente formale e contabilistico ma si estenda alla verifica della regolarità sostanziale delle gestioni, nell’interesse della collettività prima ancora che dell’amministrazione (si pensi all’incameramento da parte dell’agente della riscossione di somme non dovute o stabilite in base a tariffazioni errate determinate dall’ente).
IX
Nel corso del 2017 è stata avviata una riorganizzazione dell’ufficio improntata alla circolarità e scambio delle conoscenze ed informazioni tra personale di magistratura ed amministrativo, apertura al dialogo e confronto con le istituzioni, con le altre giurisdizione, con l’accademia, il foro libero ed erariale, gli ordini professionali, organi di informazione, studenti e cittadini.
E’ mia convinzione che la concezione eccessivamente individualistica del giudice tale solo quando indossa la toga o scrive una sentenza, sia ormai superata. Il giudice dovrebbe, soprattutto, essere una persona che vive nel mondo, nella società e ne comprende ed avverte le dinamiche sociali ed i bisogni, pronto a confrontare la propria esperienza con quella di altri giudici. Solo la disponibilità ad uscire da una prospettiva rassicurante di autoreferenzialità può alimentare una cultura vera del giudice, che trascenda il solo sapere giuridico. Ciò non compromette affatto la sua indipendenza che si fonda nel rigore etico e morale, nella indisponibilità ai condizionamenti, nella consapevolezza della difficoltà ed impegno che il suo servizio richiede. In questa apertura al confronto ed al dialogo, rientra il cosiddetto progetto legalità, che prevede, sulla base del protocollo nazionale siglato dalla Corte dei conti con il MIUR, lezioni tenute da magistrati della Sezione sui temi della Costituzione, diritti civili e di partecipazione, ruolo della Corte dei conti, ad alunni di Istituti superiori torinesi. La loro numerosa presenza oggi in questa sede segna il felice avvio di un'esperienza che mi auguro, per loro, proficua ed appassionante.
Inoltre la sezione giurisdizionale ha portato a compimento nel 2017 rilevanti iniziative come quella che nel luglio dello scorso anno ha consentito la sigla con il Presidente del Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Torino, della convenzione per il tirocinio di giovani praticanti avvocati presso la Sezione giurisdizionale sotto la guida di un magistrato in servizio presso la sede.
E’ stato avviato anche un dialogo con l’Università degli studi di Torino e con l’Ordine dei dottori commercialisti di Torino al fine di consentire un completamento della formazione (tirocini) presso la Sezione a giovani laureati ed iscritti ad albi professionali. E' prossima anche l'attuazione di importanti progetti di rendicontazione sociale e comunicazione istituzionale.
Quanto alla formazione culturale, oltre alle iniziative specifiche riguardanti il nuovo codice di giustizia contabile, si sono favorite quelle che hanno consentito un confronto con le altre giurisdizioni, fra le quali vanno ricordate per l’attualità delle tematiche quella tenutasi presso la Fondazione Croce il 25 maggio del 2017 sulla “Pluralità delle giurisdizioni e unità dell’interpretazione tra diritto europeo e nazionale”, oltre all’importante convegno sui conti giudiziali, già ricordato.
Sembra importante rimarcare che tali iniziative hanno coinvolto tutto il personale amministrativo la cui crescita professionale e culturale è importante e vitale tanto quanto quella dei magistrati.
X
Prima di illustrare i dati statistici è d’obbligo una precisazione che riguarda l’esiguità del personale di magistratura ed amministrativo assegnato all’Ufficio giudiziario (Presidente, tre magistrati a tempo pieno, ed una unità in aggiuntiva a tempo parziale) e 18 unità di personale amministrativo di cui 4 in posizione di comando. Si tratta di un numero del tutto inadeguato, se si tiene conto dell’importanza socio -economica che riveste la Regione Piemonte.
Malgrado ciò, i risultati raggiunti nel 2017 sono significativi non solo in termini numerici ma soprattutto qualitativi, specie se si assume come indicatore di effettività ed efficacia del servizio giustizia la sua funzione di prevenzione oltre che di deterrenza.
Nell’anno 2017 la sezione ha definito con pronunce definitive 222 giudizi in materia di responsabilità e conto di cui, 53 giudizi in materia di responsabilità amministrativa, 159 giudizi di conto oltre a 10 giudizi per resa di conto. Sono state altresì adottate 4 sentenze non definitive e sono state decise con decreto 10 istanze di rito abbreviato.
In materia pensionistica i giudizi definiti sono stati 53. Quanto ai giudizi ad istanza di parte risultano definiti, nell’anno 2017, 8 procedimenti.
Nel settore dei conti giudiziali, ai 159 giudizi definiti con sentenza, si aggiungono 1.272 pronunce di discarico di agenti contabili (tab. 2B). È quindi in notevole aumento, rispetto, agli anni precedenti il numero complessivo delle pronunce di discarico che registra un + 30%.
Risultano in aumento anche il numero di conti giudiziali estinti per decorso del termine quinquennale dal deposito presso la Sezione, che raggiunge nel 2017 il numero di 10.331 conti giudiziali cui è conseguita l’adozione di 233 decreti presidenziali. Si conferma così il trend di miglioramento dell’ultimo biennio con una ulteriore riduzione delle giacenze dei conti depositati presso la Sezione.
Resta ferma rispetto al 2016 una durata media del giudizio di responsabilità inferiore all’anno (11 mesi) calcolato dalla data di notifica dell’atto di citazione alla data di deposito della sentenza che definisce il giudizio.
Più precisamente la durata media del processo per i giudizi di responsabilità si attesta entro i sei mesi in una percentuale del 19% dei giudizi, entro un anno per il 66% e per il 15% oltre l’anno.
Per i giudizi pensionistici il dato medio è ancora più favorevole essendo pari a 8 mesi, computato dalla data di deposito del ricorso alla data di deposito della sentenza.
Nel dettaglio il tempo di definizione dei processi pensionistici risulta del 51% di giudizi definiti entro i sei mesi, del 32% entro un anno e del 17% oltre l’anno.
Il continuo livello di efficienza nello smaltimento dell’arretrato, nonostante il ridotto numero di magistrati di cui attualmente la sezione dispone è dimostrato da apposite tabelle concernenti l’indice di smaltimento (che indica il numero dei procedimenti definiti ogni 100 procedimenti in carico all’ufficio, risultanti dalla somma tra pendenti e depositati) e l’indice di ricambio (che indica il numero dei procedimenti definiti ogni 100 procedimenti depositati nell’anno di riferimento).
Dal primo indice (tab. 4) si evince una percentuale di “smaltimento” del 54% nell’ambito della responsabilità e del 95% per i giudizi di conto.
Con riguardo al secondo indice, si rileva una percentuale dell’83% per i giudizi di responsabilità e del 102% per i giudizi di conto.
Quanto alla materia pensionistica (considerate che numerosi processi sono sospesi in attesa di definizione della questione di costituzionalità concernente la problematica della perequazione del trattamento di quiescenza, definizione avvenuta nel mese di dicembre con sentenza n. 250/2017) l’indice di smaltimento raggiunge comunque la percentuale del 33% e quello di ricambio la percentuale dell’68%.
Ritengo, al riguardo, doveroso sottolineare come a detti risultati abbia concorso, in modo significativo, il personale amministrativo della Sezione, ridotto attualmente a sole quattordici unità di ruolo, oltre a quattro assegnate in base a provvedimenti di “comando” da altre amministrazioni, a fronte di una pianta organica che prevede 24 unità, con una percentuale di scopertura del 25%.
Quanto agli esiti dei processi, gli importi liquidati nelle sentenze di condanna sono complessivamente pari a euro 13.572.614,27 (oltre alla rivalutazione monetaria ove statuita in sentenza) di cui euro 181.106,14 liquidati con sentenza emessa a seguito di rito abbreviato.
Vi è quindi un incremento pari al 148,31% rispetto agli importi delle sentenze di condanna relative all’anno 2016.
Appare altresì significativa la tabella 2F dalla quale emerge un incremento di oltre il 50% dei conti depositati dalle amministrazioni rispetto all’anno precedente. Siffatto dato appare ragionevolmente da correlare alla richiesta di individuazione dei nominativi dei “responsabili del procedimento di presentazione del conto giudiziale” inviata nel novembre del 2016 alle amministrazioni in ottemperanza dell’art. 139, secondo comma del codice.
XI
Anche quest’anno la casistica delle numerose e complesse questioni affrontate dalla sezione è illustrata analiticamente nelle complete rassegne di giurisprudenza allegate alla relazione, alle quali faccio integrale rinvio. Si è ritenuto segnalare in queste raccolte anche i decreti emessi a seguito di ricorso al rito abbreviato di cui all'art. 130 del codice, alla luce delle numerose questioni giuridiche che l'applicazione del nuovo istituto ha comportato, anche sotto il profilo della compatibilità della relativa disciplina con il giusto processo (art. 111 Cost.).
Mi limito quindi a segnalare, per quel che attiene alle casistiche affrontate, che molte pronunce hanno riguardato la materia degli appalti pubblici conseguiti a seguito del pagamento di tangenti, o comunque attraverso procedure non corrette, ovvero in totale assenza di gara. Casi afferenti alla illegittimità di convenzioni stipulate con comunità accreditate dal servizio sanitario o con consorzi e soggetti privati per attività di formazione o locazione agevolata e risultate prive dei requisiti normativamente prescritti ovvero che hanno visto condannati al risarcimento del danno all’immagine dipendenti pubblici per reati di abuso, assenteismo, peculato. Numerose le fattispecie di svolgimento di incarichi da parte di pubblici funzionari in assenza autorizzazione. Non sono, infine, mancate condanne di operatori sanitari per colpa medica (materia assai delicata)sulla quale nel 2017 è intervenuta una nuova disciplina (l.n. 24/2017) e pronunce derivanti da condotte di distrazione o illegittima utilizzazione da parte di imprese di fondi pubblici nazionali ed europei, anche autorizzati dalla Commissione UE.
XII
Autorità, Gentili Ospiti
concludo il mio intervento con l'auspicio che la Corte dei conti della Regione Piemonte nel solco della sua tradizione storica che ha visto proprio a Torino insediarsi il 1 ottobre 1862 la neo istituita Corte dei conti del Regno d'Italia, costituisca sempre più un punto di riferimento al servizio delle Istituzioni,delle Pubbliche amministrazioni, della comunità territoriale e dei cittadini. A questo obiettivo intendo dare il mio personale contributo con l'aiuto dei magistrati della sezione, e del personale amministrativo tutto, cui va il mio ringraziamento sincero per gli importanti risultati sin d'ora raggiunti.
Da ultimo, mi sia consentito estendere il ringraziamento al Procuratore regionale ed ai magistrati degli uffici requirenti, e rivolgere un saluto alla Presidente e colleghi della sezione del controllo, il cui impegno, nell'esercizio delle rispettive funzioni è garanzia di vitalità dell'Istituto e della sua capacità di assolvere l'alta missione affidatagli dalla Costituzione.
[1] La Corte dei conti è legittimata a sollevare questioni incidentali di costituzionalità nell’esercizio delle funzioni di parificazione del rendiconto dello Stato (sentenze n.213/2008 e n. 244/1995, in sede di parificazione del rendiconto delle Regioni (sentenza 181/2015), in sede di controllo preventivo di legittimità su atti (sentenza 226/1976).
[2] Il nuovo corso che sta assumendo il contrastato rapporto tra Corte costituzionale e Corte di giustizia UE è testimoniato da recentissime pronunce, quali: Corte costituzionale ord.n. 24/2017, Corte di giustizia C-42/ 17del 5 dicembre 2017, Corte costituzionale n.269/2017, dalle quali si evince la difficile condizione del giudice comune quale garante del diritto nell’ambito dell’ordinamento europeo.
[3] Le Sezioni di controllo dispongono di un’ampia serie di strumenti per controllare la regolarità delle gestioni pubbliche territoriali che spaziano dai pareri, al controllo di legittimità e regolarità finanziaria sui bilanci, ai giudizi di parifica sui rendiconti delle Regioni, ai controlli ex articolo 148 bis del TUEL, ex art.6 comma2 del d.lgs n. 149 del 2011, ex art. 243 TUEL , e si estendono anche al controllo a fini conoscitivi sugli atti deliberativi di costituzione di società pubbliche o all’acquisizione diretta o indiretta di quote di partecipazioni.
[4] Il Vice Presidente della Corte costituzionale Aldo Carosi, in un suo in intervento presso l'Università degli studi La Parthenope di Napoli, del 5 maggio 2017 ha affermato che "Tutelare la correttezza della spesa pubblica secondo l’etica costituzionale dell’azione amministrativa, significa anche tutelare i diritti della persona, soprattutto delle persone più bisognose dell’erogazione delle prestazioni sociali in termini di qualità, quantità ed economicità. Un sindacato sui conti pubblici, ispirato non alla mera esigenza di risparmio bensì al recupero dei valori della funzione pubblica, e quindi esteso agli effetti sociali della spesa e non solo ai costi dei servizi, costituisce punto di riferimento indefettibile per tutelare la sana gestione finanziaria in modo autonomo, indipendente e conforme alle leggi. In un momento di particolare crisi come l’attuale un simile approccio significa anche tutelare i diritti delle fasce della popolazione più deboli, le più esposte agli effetti delle malversazioni finanziarie ".
[5]Nella sentenza n. 275 del 2016 la Corte costituzionale afferma che è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione» (punto 11 del considerato in diritto), principio questo già in parte affermato nella sentenza n. 80 del 2010.
[6] Cfr. Consiglio di Stato sentenza n. 2023 del 2017 sul diritto all’istruzione del disabile non comprimibile da un vincolo derivante da risorse finanziarie e la sentenza sempre del Consiglio di Stato n. 604 del 2015.
[7]Nella introduzione al 63° convegno di studi amministrativi di Varenna del settembre 2017, il Presidente emerito della Corte dei conti A. Martucci di Scarfizzi ha fatto riferimento alla circostanza che “ i cittadini nella loro veste di contribuenti sono, ad un tempo, coloro che attraverso il sistema impositivo alimentano per la massima parte le entrate del bilancio dello Stato e quindi anche la finanza di trasferimento e, dall’altro canto, sono fruitori dei pubblici servizi; essi, pertanto, sono sicuramente portatori di un’intensa posizione che variamente si potrebbe definire come legittima aspettativa, interesse pretensivo o situazione soggettiva di diversa natura; ma ciò dipende dal grado di configurazione giuridica e dalla intensità di tutela accordata dal legislatore o dalla stessa giurisprudenza che agli inizi degli anni 80 cominciò ad ammettere in via pretoria la legittimazione processuale per i cosiddetti interessi diffusi”. Ha fatto altresì riferimento alla “pretesa che vantano i cittadini volta ad ottenere che una accorta politica economica possa riflettersi in termini positivi sulle pubbliche finanze o di contenere le conseguenze di cicli economici avversi; ciò sotto un duplice profilo: che le entrate tributarie non vengano diligentemente accertate riscosse, che le risorse così conseguite non vengano dissipate mediante erogazioni di spese illegittime o che non vengano gestite al di fuori delle finalità pubbliche normativamente previste, anche sotto il profilo di inaccettabili sprechi, e infine che venga assicurato l’equilibrio dei bilanci pubblici, sia di quella nazionale che di quello degli enti territoriali la cui disciplina anche sovranazionale va assumendo contorni di sempre maggiore incisività”.
[8] L'art. 3 del Codice stabilisce che:"Nell'ambito della giurisdizione contabile, il principio di effettività è realizzato attraverso la concentrazione davanti al giudice contabile di ogni forma di tutela degli interessi pubblici e dei diritti soggettivi coinvolti, a garanzia della ragionevole durata del processo contabile".
[9]L’art. 172 CGC elenca varie tipologie di giudizi fra i quali alla lettera d) i giudizi ad istanza di parte, previsti dalla legge se e comunque nelle materie di contabilità pubblica, nei quali siano interessati anche persone o enti diversi dallo Stato. Il generico riferimento alle materie di contabilità pubblica consente anche in assenza di previsione legislativa espressa di adire il giudice contabile a protezione di un interesse giuridicamente purché inerente e comunque collegato ad un rapporto che, inerente alla materia della contabilità pubblica. la giurisprudenza della Corte dei conti ha individuato all’interno della categoria e ricorsi promossi per contestazioni tra agenti contabili, il ricorso per accertamento negativo di responsabilità ricorsi tra comuni e tesorieri per il pagamento di competenze relative al servizio.
[10]Con la sentenza-ordinanza n. 28 del 2017 la sezione Piemonte ha affermato che, anche nella vigenza del nuovo codice (artt. 172 e ss.), può ammettersi una concezione “aperta “ e tendenzialmente atipica dei giudizi ad istanza di parte azionabili innanzi al giudice contabile, “quale categoria di azioni in cui la natura pubblica degli interessi coinvolti e l’attinenza alle materia di contabilità pubblica oggetto del giudizio ben possono ritenersi condizioni sufficienti al fine dell’accertamento sia della sussistenza della giurisdizione che della ritualità dell’azione quantunque non promossa dal PM contabile”
[11]Nella Sentenza n. 5 del 2015 delle Sezioni Riunite in speciale composizione, viene rilevato che “quello individuato dal legislatore appare un mezzo per supplire attraverso la giurisdizione contabile- che è una giurisdizione essenzialmente in nome della legge e della collettività in quanto tale a tutela dello Stato ordinamento- a una effettiva carenza di giustiziabilità di un interesse diffuso alla corretta gestione delle risorse pubbliche, che nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo non riesce a trovare tutela e che, invece, nel giudizio ad istanza di parte non sembra essere gravato da analoghe limitazioni, anche alla luce del fatto che la cognizione è a carattere esclusivo e quindi piena e non solo di legittimità come sarebbe innanzi il giudice amministrativo”.
[12] Emblematica della difficoltà di accesso alla giurisdizione amministrativa è la sentenza del Tar Piemonte n.9/2014 confermata dal Consiglio di Stato n. 1572 del 2014, concernente la privatizzazione dei servizi pubblici essenziali del Comune di Torino. La domanda era stata proposta da cittadini e utenti dei servizi e dichiarata inammissibile per difetto di legittimazione attiva alla luce della non meritevolezza dell’interesse sostanziale in gioco. Nella sentenza n. 9/2014 il TAR afferma ”che ove non sia identificabile un diretto nesso tra scelta organizzativa posta in contestazione e una puntuale pretesa dell’utenza, non potrà riconoscersi una legittimazione generalizzata ad agire, pena lo snaturamento del processo amministrativo dal giudizio a tutela degli interessi delle parti a giudizio di oggettiva legittimità dell’azione amministrativa.”
[13] Le Sezioni unite della Cassazione hanno, in particolare, richiesto un approfondimento a sulla questione della assoggettabilità delle società concessionarie del “servizio pubblico di attivazione e conduzione operativa della rete per la gestione telematica del gioco lecito” al regime giuridico degli “agenti contabili” e della compatibilità di tale qualificazione con il diritto dell'Unione Europea, cosi come interpretato dalla Corte di giustizia in relazione alla libertà di stabilimento.
