IL CORTOCIRCUITO DEI DIRITTI UMANI CON ALTRE GRANDEZZE PROVOCA LA SUBVALENZA DI UNO DI QUELLI POSTI IN COMPARAZIONE (DIRETTIVA 2004/38/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO). IL PROBLEMA UMANITARIO DELL’IMMIGRAZIONE
Autore: Prof. Avv. Carlo Morselli
Contenuti: nella “geometria dei concetti“, i diritti umani, sottoposti a scrutinio, possono essere oggetto di comparazione; ordine pubblico, pubblica sicurezza, libertà di circolazione e di soggiorno; l’art. 27 della direttiva 2004/38/Ue (Limitazioni del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica); 28 della direttiva 2004/38/CE Protezione contro l'allontanamento); istanze soggettive ed esigenze collettive e l’opera di bilanciamento; art. 7 della Carta e dell’art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali; immigrazione e “cifra“ umanitaria.
I diritti umani[1], soprattutto quando risalgono a matrici diversificate, possono entrare in comparazione, in competizione ed anche in conflitto con altre grandezze giuridiche. Nella tensione generata, nella forma più acuta, esclusa l’isostenia delle posizioni giuridiche (nel disegno velleitario della coesistenza, par in parem non habet iurisdictionem), residuerà, eventualmente, la subvalenza di un diritto umano inciso.
L’art. 27 della direttiva 2004/38/Ue (Limitazioni del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica) detta una postulazione: la libertà di circolazione di un cittadino dell’Unione o di un suo familiare è certamente un valore tutelato, non vanta, però, una posizione apicale assoluta in confronto con altri valori, che diventano poziori quando quella può essere attinta e ridotta.
Gli Stati membri possono utilizzare ed “azionare“ questa gradazione gerarchica ed esercitare una potestà iussiva, limitando la “libertà“ di locomozione la cui restrizione è giustificata perché ha “libero“ corso la terna dei motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o di sanità pubblica. Questi motivi, però, sfiorano un paradosso: possono incidere ed essere incisi, cioè sottoposti ad un trattamento di ricontrollo, al tempo stesso, per l’operare, nel circuito ermeneutico, del c.d. principio di proporzionalità, previsto nel paragrafo due dell’art. 27, della direttiva.
Ordine pubblico e pubblica sicurezza possono prevalere sul diritto fondamentale[2] di “libertà spaziale“, ma - appunto perché tale (l’inquadramento di siffatta libertà nella classe dei diritti) - quella diade (ordine pubblico e pubblica sicurezza) quando prende corpo ed interviene viene “guidata“ nel riequilibrio dei binari tracciati dal principio di proporzionalità.
2.
Nella “geometria dei concetti“, l’ordine interno si sviluppa a partire (garanzia originaria: fons et origo) dall’esergo inserito nell’intestazione («Direttiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004 relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare nel territorio degli Stati membri»[3]), prosegue nell’esordio dei “considerando“ (1- «La cittadinanza dell’Unione conferisce a ciascun cittadino dell’Unione il diritto primario e individuale di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni di circolare previste dal trattato e le disposizioni adottate in applicazione dello stesso»[4]) e nell’explicit [5], per poi consolidarsi nella fissità della mappatura generale dell’art. 27 (inserito nell’apertura del Capo VI che tematizza la materia trattata «Limitazioni del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica»), nella sua scansione a due livelli (dei paragrafi).
Al primo livello, si disegna il volto di un “diritto condizionato“, cioè di un diritto che può espandersi a condizione che non intervengano ragioni prevalenti che possono delimitare, fino all’ablazione, propriamente il «diritto di circolazione e soggiorno». Quelle ragioni - che misurano la latitudine della posizione soggettiva quoad exercitium, agganciate alle due direttrici dell’ordine pubblico[6] e delle pubblica sicurezza[7] - quando, si attestano, prevalgono: «gli Stati membri possono limitare la libertà di circolazione di un cittadino dell'Unione o di un suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. Tali motivi non possono essere invocati per fini economici».
Al secondo livello (art. 27, paragrafo II) si precisa “l’area di rispetto“ del principio di proporzionalità e di personalità: «I provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza rispettano il principio di proporzionalità e sono adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono applicati. La sola esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente l'adozione di tali provvedimenti».
L’appendice al secondo livello determina da vicino i contorni dell’incidenza soggettiva: «Il comportamento personale deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società. Giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a ragioni di prevenzione generale non sono prese in considerazione».
Riassuntivamente, istanze soggettive ed esigenze collettive rappresentano i poli di attrazione di questa complessa materia e regola e deroga intrecciano il rapporto tra libertà di circolazione e sua possibile negazione.
3.
Dell’art. 27 cit. si è dato, recentemente, la seguente lettura giurisprudenziale:
«L'articolo 27, paragrafo 2, della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri…dev'essere interpretato nel senso che il fatto che il cittadino dell'Unione europea o il cittadino di un paese terzo, familiare di detto cittadino, che chiede il rilascio di un permesso di soggiorno in uno Stato membro, sia stato in passato destinatario di una decisione di esclusione dal beneficio dello status di rifugiato… non consente alle autorità competenti di tale Stato membro di considerare automaticamente che la sua semplice presenza sul territorio di tale Stato costituisca, indipendentemente dall'esistenza di un rischio di recidiva, una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società, tale da giustificare l'adozione di misure di ordine pubblico o di pubblica sicurezza»[8].
Il diritto di libertà di circolazione, così, ritorna poziore.
Quindi, nell’ambito di una domanda di pronuncia pregiudiziale, ai sensi dell'articolo 267 TFUE, la Corte di giustizia dell’Unione Europea, Grande Sezione, 2 maggio 2018 segna la sua linea interpretativa.
4.
Nella completezza del mosaico un’ulteriore tessera, rappresentata dall’art. 28 della direttiva 2004/38/CE (eloquentemente preannunciata dalla corrispondente rubrica: Protezione contro l'allontanamento): «1. Prima di adottare un provvedimento di allontanamento dal territorio per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, lo Stato membro ospitante tiene conto di elementi quali la durata del soggiorno dell'interessato nel suo territorio, la sua età, il suo stato di salute, la sua situazione familiare e economica, la sua integrazione sociale e culturale nello Stato membro ospitante e importanza dei suoi legami con il paese d'origine» [9].
Nell’opera di bilanciamento degli interessi contrastanti - individuale e collettivi - l’allontanamento (misura antagonista e quale proiezione della scelta “abolizionistica“, che non preserva più la libertà di circolazione e soggiorno) - il “pendolo deliberativo“ deve filtrare taluni elementi concomitanti o complementari di scrutinio (per esempio, vengono in appello la durata del soggiorno e il grado di integrazione dell’interessato ratione loci)[10].
5.
Nella recente esperienza giurisprudenziale, nel quadro della soluzione data ai quesiti posti dal giudice del rinvio pregiudiziale (in posizione di giudice a quo), la Corte, preliminarmente, in sentenza (punto 62) ritiene che debba porsi un bilanciamento tra la minaccia, da parte del richiamato comportamento dell’interessato, agli interessi fondamentali (ma si aggiunga anche “vitali“) della società di accoglienza e la protezione dei diritti dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari [11].
Questo il “contenente“ valutativo: al vaglio (del “contenuto”) vengono in rassegna (punto 63), tra i diritti da proteggere, i diritti fondamentali al rispetto della vita privata e familiare (sancito dell’art. 7 della Carta)[12] e dell’art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali[13] (ora inteso in senso ampio[14]). Come si è segnalato in esordio, ancorché si tratti di diritti fondamentali, devono coordinarsi e armonizzarsi con altri ambiti rilevanti e, nel vaglio comparativo, possono ricevere un notevole ed incisivo affievolimento[15].
Si aggiunge (al punto 44 della citata sentenza) che le misure che incidono sulla libertà di circolazione e soggiorno - secondo il punto di vista dei governi francese e del Regno Unito - «possono anche contribuire a garantire la protezione dei valori fondamentali della società di uno Stato membro e dell'ordinamento giuridico internazionale e a mantenere la coesione sociale, la fiducia del pubblico nei sistemi giudiziari e di immigrazione»[16].
6.
In effetti, l’immigrazione, nelle agende di governo nazionale e negli impegni comunitari, occupa - avuto riguardo alle dimensioni che ha oramai assunto - un posto di eccezionale rilievo per gli interessi coinvolti, individuali e collettivi. L’immigrazione è riferibile ad una problematica che riveste un rilievo centrale, si inserisce in un terreno nevralgico che connota fortemente il panorama nazionale, e ciò da tempo: esattamente, dieci anni or sono il Giudice delle leggi ha posto l’accento sul « fenomeno imponente dei flussi migratori dell’epoca presente, che pone gravi problemi di natura sociale, umanitaria e di sicurezza» (Corte cost., 27 giugno 2008, sent n. 236). L’elemento onomastico (v. capo III, del T. U. I., D.L.vo 25 luglio 1998, n. 286: «Disposizioni di carattere umanitario») diventa ineludibile, nel collegamento tra immigrazione e la corrispondente “cifra“ umanitaria [17] [18].
In altro versante si collocano il respingimento (previsto dall’art. 10, T. U. I.) e l’introduzione del reato di «ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato», che criminalizza una condotta prima penalmente indifferente[19], istituti che mirano a fronteggiare i flussi migratori, che pongono problemi di ordine pubblico[20].
Il riferimento è a un doppio registro o doppia lettura del macrofenomeno dell’immigrazione (sicurezza e legalità) che segna la direzione della macchina dello Stato, nel terreno della “libera circolazione“ [21].
Prof. Avv. Carlo Morselli, Docente di diritto e procedura penale dell'immigrazione nel Corso di Laurea di Giurisprudenza dell'Università degli Studi Unitelma Sapienza di Roma.
[1] M. Flores, Storia dei diritti umani, Bologna, 2008; nonché (per le opere giuridiche) P. Barile, Diritti dell’uomo e libertà fondamentali, Bologna, 1984.
Secondo N. Bobbio, L’età dei diritti, Torino, 1992,17 « rispetto ai diritti dell’uomo il problema grave del nostro del nostro tempo » non è «quello di fondarli ma di proteggerli…Non sì tratta tanto di sapere quali e quanti sono questi diritti…ma quale sia il modo più sicuro per garantirli, per impedire che nonostante le dichiarazioni solenni vengano continuamente violati».
Cfr. G. Peces-Barba, Teoria dei diritti fondamentali, Milano, 1983, 182; F. Viola, Il nuovo ruolo dei diritti dell’uomo, in F. Viola, Diritto naturale, Etica contemporanea, Torino, 1989, 169; M. Mazziotti Di Celso, I diritti umani nella Costituzione italiana, in D. Castellano (a cura di), I diritti umani tra giustizia oggettiva e positivismo negli ordinamenti giuridici europei, Napoli, 1996, 91 s.; N,. Chiodi (a cura di), I diritti umani:un’immagine epocale, Napoli, 2000, passim; C.Amirante, I diritti umani tra dimensione normativa e dimensione giurisdizionale, in L. D’Avack (a cura di), Sviluppo dei diritti dell’uomo e protezione giuridica, Napoli, 2003, 27 s.; A.Cassese, I diritti umani oggi, Roma-Bari, 2005, 260; A. Facchi, Breve storia dei diritti umani, Bologna 2013, 90 s.
[2] Il Trattato di Lisbona - il Trattato internazionale firmato il 13 dicembre 2007 ed ufficialmente entrato in vigore il 1° dicembre 2009 - consolida e rafforza la tutela dei diritti fondamentali. In dottrina, v., ad esempio, G. Caggiano, Le nuove politiche dei controlli alle frontiere, dell’asilo e dell’immigrazione nello Spazio unificato di libertà, sicurezza e giustizia, in Studi sull’integrazione europea, 1/2008, 105 s., anche per altri AA. richiamati, rinviandosi; A. Adinolfi, La «politica comune dell’immigrazione» a cinque anni dal Trattato di Lisbona: linee di sviluppo e questioni aperte, in Le garanzie fondamentali dell’immigrato in Europa, a cura di S. Amadeo e F. Spitaleri, Collana dir. imm., Torino, 2015, 31 s
Sulle «origini ed evoluzione dei diritti umani», si rinvia all’approfondimento di C. Zanghì, La protezione internazionale dei diritti dell’uomo, Torino, 2013,17, segnalando che «con riferimento alla natura dei diritti, la prima categoria, quella dei diritti civili e delle libertà fondamentali, presuppone un impegno di “non facere“ che obbliga lo Stato ad un atteggiamento di non impedimento o ad astenersi nei confronti dell’individuo». Cfr. P. Caretti, I diritti fondamentali nell’ordinamento nazionale e nell’ordinamento comunitario: due modelli a confronto, in Dir. pubbl., 2001, fasc. 3, 939 s.
[3] «che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE,75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE». Direttiva 2004/38/CE, del 24 aprile 2004.
[4] 3- «La cittadinanza dell'Unione dovrebbe costituire lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri quando essi esercitano il loro diritto di libera circolazione e di soggiorno. È pertanto necessario codificare e rivedere gli strumenti comunitari esistenti che trattano separatamente di lavoratori subordinati, lavoratori autonomi, studenti ed altre persone inattive al fine di semplificare e rafforzare il diritto di libera circolazione e soggiorno di tutti i cittadini dell'Unione».
V., ad esempio, C. Amirante,Cittadinanza (teoria generale), in Enc. giur. Treccani, Agg. XII, Roma, 2004,2, sulla «dialettica diritti di cittadinanza/diritti umani»; R. Clerici, Cittadinanza, in Dir. pubbl.,III, Torino, 1989, 112 s. Recentemente, cfr. S. Tonolo, La famiglia transnazionale fra diritti di cittadinanza e diritti degli stranieri, in Le garanzie fondamentali dell’immigrato in Europa, a cura di S. Amadeo e F. Spitaleri, Collana dir. imm., Torino, 2015, 117 s., e sui quali v. V. Raparelli, Straniero (condizione giuridica dello), in Enc. giur. Treccani, Agg. XVII, Roma. 2009, 1 s.
[5] 5- «Il diritto di ciascun cittadino dell'Unione di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri presuppone, affinché possa essere esercitato in oggettive condizioni di libertà e di dignità, la concessione di un analogo diritto ai familiari, qualunque sia la loro cittadinanza. Ai fini della presente direttiva, la definizione di “familiare“ dovrebbe altresì includere il partner che ha contratto un'unione registrata, qualora la legislazione dello Stato membro ospitante equipari l'unione registrata al matrimonio».
[6] La nozione di «ordine pubblico» è ricompresa negli artt. 27 e 28 della Direttiva 2004/38 e la giurisprudenza della Corte l’ha intesa, oltre che come perturbazione dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione di legge,pure come minaccia reale, attuale e sufficientemente grave: giugno 2015, H.T., C-373/13, EU:C:2015:413, punto 79 (anche per le decisioni richiamate).
[7] La nozione di «pubblica sicurezza», nell’ambito della giurisprudenza della Corte risulta articolata in sicurezza interna di uno Stato membro e nella sua sicurezza esterna (sentenza del 23 novembre 2010, Tsakouridis, C-145/09, EU:C:2010:708, punto 43; per la sicurezza interna v., sentenza del 22 maggio 2012, I, C-348/09, EU:C:2012:300, punto 28, mentre per la sicurezza esterna, v. sentenza del 23 novembre 2010, Tsakouridis, C-145/09, EU:C:2010:708, punto 44).
[8] «ai sensi dell'articolo 1, sezione F, della Convenzione relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, e completata dal Protocollo relativo allo status dei rifugiati, adottato a New York il 31 gennaio 1967, o dell'articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta» [Corte di giustizia dell’Unione europea Comunicato Stampa n. 58/18 Lussemburgo, 2 maggio 2018 Sentenza nelle cause riunite C-331/16 K. /Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie e C-366/16 H. F. / Belgische Staat (Diritto di soggiorno e asseriti crimini di guerra: la decisione è pubblicata in Dirittifondamentali.it, 2018)].
[9] «2. Lo Stato membro ospitante non può adottare provvedimenti di allontanamento dal territorio nei confronti del cittadino dell'Unione o del suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, che abbia acquisito il diritto di soggiorno permanente nel suo territorio se non per gravi motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza».
«3. Il cittadino dell'Unione non può essere oggetto di una decisione di allontanamento, salvo se la decisione è adottata per motivi imperativi di pubblica sicurezza definiti dallo Stato membro, qualora: a) abbia soggiornato nello Stato membro ospitante i precedenti dieci anni; o b) sia minorenne, salvo qualora l'allontanamento sia necessario nell'interesse del bambino, secondo quanto contemplato dalla convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989».
[10] Da ultimo, v. Cass. civ., sent. 23 febbraio 2018, n. 4455: il riconoscimento, secondo i parametri previsti dagli artt. 5, comma 6 e 19, comma 2, del d.lgs.n. 286 del 1998, nonché quanto stabilito nell’art. 32 del d.lgs n.251 del 2007, della protezione umanitaria del cittadini straniero che abbia realizzato un grado adeguato d’integrazione sociale nel nostro paese, non può escludere l’esame specifico ed attuale della situazione soggettiva ed oggettiva del richiedente con riferimento al paese d’origine, dovendosi verificare, in comparazione con la situazione d’integrazione raggiunta nel paese di accoglienza, se il rimpatrio possa determinare la privazione, al di sotto del nucleo ineliminabile, costitutivo dello statuto della dignità personale, della titolarità e dell’esercizio dei diritti umani. La decisione è commentata da C. Favilli, La protezione umanitaria per motivi di integrazione sociale. Prime riflessioni a margine della sentenza della Corte di cassazione n. 4455/2018, in Quest. giust.,2018, fasc.n.2: «La Cassazione eleva l’integrazione sociale a motivo rilevante per la determinazione della vulnerabilità individuale e di riconoscimento della protezione umanitaria. Motivo autonomo, ma non indipendente dalla condizione di origine del richiedente, che implica l’accertamento del fatto che egli nel suo Paese corra il rischio di veder sacrificati i propri diritti fondamentali anche per ragioni diverse da quelle per cui opera la protezione internazionale con lo status di rifugiato e con la protezione sussidiaria».
L’art. 27, comma 3, della Costituzionale italiana, come è noto, richiama il concetto di “umanità“ riferito alle pene, che, appunto, «non possono consistere in trattamenti contrati al senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato»,su cui v., da ultimo, Cass., sez. I, 22 marzo 2018, Montenero, in Arch. pen. web., fasc. 2, 7 giugno 2018, secondo cui è rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 47-ter, comma 1-ter ord. pen. nella parte in cui detta previsione di legge non prevede l’applicazione della detenzione domiciliare anche nelle ipotesi di grave infermità psichica sopravvenuta durante l’esecuzione della pena. La norma si pone, infatti, in contrasto con plurime disposizioni costituzionali, tra cui l’art. 27 Cost. sotto il profilo della sua contrarietà al senso di umanità, l’art. 32 Cost. in quanto finisce per incidere sul bene primario della salute e l’art. 117, comma 1 Cost. in relazione ai contenuti dell’art. 3 Conv. Eur. Dir. Uomo (commento di N. Mani, La detenzione intramuraria “obbligata” del soggetto affetto da grave infermità psichica e l’assenza di strumenti alternativi idonei ad assicurare un trattamento conforme ai principi costituzionali e convenzionali). In tema, v. F. Cecchini, La tutela del diritto alla salute in carcere nella giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, in Massaro (a cura di), La tutela della salute nei “luoghi di detenzione”. Un’indagine di diritto penale intorno a carcere, REMS e CIE, Roma, 2017, 207.
In merito alla detenzione inumana, v., da ultimo,v. Cass., sez. un., sent. 26 gennaio 2018, n. 3775, in Guida dir., 2019, n. 9, 23; Cass., 11 maggio 2018,n. 23362, in Il Sole 24 Ore – Norme & Tributi, 11 giugno 2018, n.159, 18, riportata da F. Fiorentin, Più facile provare la detenzione «inumana»: «L’indennizzo per inumana detenzione va sempre concesso se l’amministrazione penitenziaria non fornisce informazioni e documenti in grado di confutarle affermazioni del ricorrente».
[11] Per tale “adempimento“ preliminare, si richiama sentenza del 23 novembre 2010, Tsakouridis (C-145/09, EU:C:2010:708, punto 50 e giurisprudenza ivi citata).
[12] Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (2012/C 326/02): Articolo 7 Rispetto della vita privata e della vita familiare «Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e delle proprie comunicazioni».
[13] Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il4 novembre 1950 (ratifica ed esecuzione, L. 4 agosto 1955, n. 848): Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare 1. «Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e della propria corrispondenza». Per la giurisprudenza richiamata, v. sentenza del 23 novembre 2010, Tsakouridis, C-145/09, EU:C:2010:708, punto 52.
Secondo Cass. pen., sez. V, 20 aprile 1998, n. 4790, Lagolio, in Codice dell’immigrazione commentato, pref. di M. Panebianco, Piacenza, 2016, 1441, le norme della Convenzione europea del diritti dell’uomo hanno efficacia meramente programmatica ed efficacia vincolante solo per gli Stati contraenti e non per i relativi sudditi, ancorché sia consentito a quest’ultimi adire la commissione europea per i diritti dell’uomo dopo la decisione interna avente carattere definitivo. Ne deriva la preclusione della deduzione, nei motivi di ricorso, di violazioni concernenti disposizioni della convenzione. Ma, l’anno dopo, v. Cass. pen., sez. un.., 8 maggio 1989, n. 15, Polo Castro, ivi: le norme della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, salvo quelle il cui contenuto sia da considerarsi così generico da non delineare specie sufficientemente puntualizzate, sono di immediata applicazione nel nostro paese e vanno concretamente valutate nella loro incidenza sul più ampio complesso normativo che si è venuto a determinare in conseguenza del loro inserimento nell’ordinamento italiano. La «precettività» in Italia delle norme della Convenzione consegue al principio di adattamento del diritto italiano al diritto internazionale convenzionale.
Sul rispetto dei diritti inviolabili della persona umana (che ha assunto il valore di principio fondamentale dell’ordinamento internazionale), v. Cass, civ., sez. un., 11 marzo 2004, n. 5044, Ferrini c. Germania, ivi, 443.
[14] Corte europea dei diritti dell’Uomo, sez. III, sent. 28 novembre 2017 – Antivic e Mirkovic contro Montenegro, in Guida dir., 2018, n. 2, 92: è contrario all’art. 8 della Cedu, che tutela il diritto al rispetto della vita privata e familiare, l’installazione di sistemi di videosorveglianza non limitata a obiettivi prevosti dalla legge Il rispetto della privacy include cioè anche le attività professionali svolte in un contesto pubblico. Al riguardo, da ultimo, v. Corte europea dei diritti dell’uomo, sez. V, sent. 22 febbraio 2018, ric. n. 588/13, Libert contro Francia, in Guida dir., 2018, n. 13, 96, commentata da M. Castellaneta, Se il lavoratore non rispetta le regole aziendali datore di lavoro legittimato a “entrare“ nel suo computer dell’ufficio, precisando: «Anche in questo caso, la Corte ha aderito a una nozione ampia di vita privata che, in base alla Convenzione, non ha una portata limitata», in riferimento alla sfera di protezione dell’art. 8 cit.
[15] In dottrina, recentemente, v. A. Galluccio, Art, 8, Diritto al rispetto della vita privata e familiare, in Libertà di circolazione, in Corte di Strasburgo e giustizia penale, a cura di G. Ubertis e F. Viganò, Torino 2016, 255 s., osservando « come dalla peculiare struttura degli artt. 8-11 Cedu derivi una tutela non assoluta delle varie libertà protette dalla Convenzione, che possono essere limitate dagli Stati purché la limitazione soggiaccia ad una serie di prescrizioni»; nonché C. Pitea, Sub art. 8, in S. Bartole-P. De Sena-V. Zagrebelsky, Padova, 2012, 310.
[16] Corte di giustizia dell’Unione europea, 2 maggio 2018 Sentenza nelle cause riunite C-331/16 K. /Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie e C-366/16 H. F. / Belgische Staat, cit. In dottrina, v. F. Viganò, Art. 2 Prot. N.4, Libertà di circolazione, in Corte di Strasburgo e giustizia penale, a cura di G. Ubertis e F. Viganò, Torino 2016,353 s.
[17] In dottrina, v. M. R. Saulle, Dalla tutela giuridica all’esercizio dei diritti dell’uomo, Napoli, 1999, 463 s; ID., La Carta europea dei diritti fondamentali, in Affari sociali, 2001, 99 s.; ID., Lezioni di organizzazione internazionale, II, Le organizzazioni internazionali e i diritti dell’uomo, Napoli, 2004, 170 s. Altresì, v. A. Cassese, I diritti umani nel mondo contemporaneo, Roma-Bari, 1988; L. Ferrajoli, Dai diritti del cittadino ai diritti della persona, in AA. VV., La cittadinanza: appartenenza, identità, diritti, a cura di D. Zolo, Bari, 1984; M. De Salvia, La Convenzione europea dei diritti dell’uomo – Procedure e contenuti, Napoli, 2001; M. Bovero, Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo: 10 dicembre 1948: nascita e declino e nuovi sviluppi, a cura di M. Salvati, Roma, 2006; P. Morozzo Della Rocca, I diritti umani e la loro protezione nel diritto internazionale e nel diritto interno, Brescia, 2013.
Osserva Amirante, Cittadinanza (teoria generale), in Enc. giur. Treccani, Agg. XII, loc. cit.: « Già da qualche decennio, ed in particolare dopo il 1989, le dimensioni sempre più vaste dei fenomeni migratori, il montante fenomeno delle città multietniche…e le concomitanti politiche di globalizzazione producono la progressiva trasformazione della cittadinanza, sia in senso giuridico che in senso sociologico…in modo che in nome dei diritti umani e della tutela della diversità, da un lato nascono guerre di secessione, e dall’altro si tende a ridimensionare il ruolo della cittadinanza e delle frontiere ». Da ultimo, v. G Alpa, Si punti su una comunità miltietnica, basata sulle differenze. Per un Islam libero dall’ideologia religiosa, in Il Sole 24 Ore, 10 giugno 2018, n. 158, 25, in merito al volume L’slam non è terrorismo,a cura di F. M. Corrao e L. Violante.
Per la varietà dei diritti fondamentali, in tema di espulsione dello straniero, v. Cass. civ., sez. un., 10 giugno 2013, n. 14500.
[18] Sul permesso di soggiorno (negato) per motivi umanitari, v. Cass. civ., sez. un., 27 marzo 2008, n. 7933, Latypova, in Codice dell’immigrazione commentato, pref. di M. Panebianco, Piacenza, 2016, 159 e, da ultimo, v. Cass. civ., sez. I, sent. 23 febbraio 2018, n. 4455, in Guida dir., 2018, n. 17, 22.
Sulla distinzione (incerta) tra diritti umani e diritti umanitari, v. E. Spatafora, Diritto umanitario, in Enc. giur. Treccani, Agg. XIV, Roma, 2006, 1-2, che riassume: «In dottrina sono state espresse opinioni divergenti circa l’esatto contenuto del diritto umanitario. Ad un diritto umanitario in senso stretto, il cui contenuto si identifica con il “diritto dell’Aja“ e il “diritto di Ginevra“, è stato opposto un diritto internazionale umanitario in senso ampio nel quale rientrano anche i principi e le norme poste per la protezione dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali», richiamando il divieto di armi batteriologiche o a base tossica, armi chimiche, mine antipersona. Il diritto dell’Aja ha codificato il diritto internazionale bellico.
In tema, v. P. Benvenuti, Diritto internazionale umanitario e conflitti armati, in Quad. Forum, 2002, nonché Zanghì, La protezione internazionale dei diritti dell’uomo, cit.,52 sulle «possibili interrelazioni fra il diritto dei diritti umani e il diritto internazionale umanitario. Il primo, però, si applica in tempo di pace e le sue norme sono derogabili solo in situazioni di particolare emergenza…Il diritto umanitario, al contrario, con la sua natura di lex specialis, interviene in situazioni di guerra…Il diritto umanitario nasce e si inserisce nel più ampio tema del “diritto di guerra“ degli inizi del secolo».
Nell’area d’espansione del terreno processuale, v. O. Mazza, Cedu e diritto interno. L’umanesimo processuale del nuovo millennio, in Le ragioni del garantismo, diretta da A. Gaito - E. Marzaduri - O. Mazza - F.R. Dinacci, Princìpi europei del processo penale,a cura di A. Gaito, Roma, 2016, 3, che, muovendo dalla dimensione europea e internazionale del rito penale, segnala la «nuova sensibilità per la tutela dei diritti fondamentali dell’uomo sottoposto o comunque coinvolto a diverso titolo nel processo penale. La centralità dell’imputato e la preminente esigenza di garantire i suoi diritti fondamentali…è via via emersa una visione antropocentrica della procedura penale che già è stata icasticamente definita umanesimo processuale». Sull’equo processo, tra i primi ad occuparsene, notoriamente, cfr. M. Chiavario, La Convenzione europea dei diritti dell’uomo nel sistema delle fonti normative in materia penale, Milano, 1969. Recentemente, v. S. Buzelli, Art. 6, Diritto a un equo processo, in Corte di Strasburgo e giustizia penale, a cura di G. Ubertis e F. Viganò, Torino 2016, 130 s.
[19]Art. 10-bis T.U., inserito dall’art. 1, co. 16, lett. a), della l. 15 luglio 2009, n. 94. Il T. U. I. (D.L.vo 25 luglio 1998, n. 286) detta la disciplina che regola l’ingresso e il soggiorno nel territorio dello straniero: il c.d. visto d’ingresso è l’atto genetico rilasciato dalle rappresentanze diplomatiche o consolari italiane nello Stato d’origine o di stabile residenza dello straniero, e che si differenzia dal permesso di soggiorno che permette allo straniero la permanenza territoriale. Il permesso è oggetto di richiesta al questore entro otto giorni lavorativi dal suo ingresso nel territorio dello Stato (art. 5, co. 2, T. U.; il successivo co. 7 prevede un particolare adempimento per gli stranieri muniti del permesso di soggiorno o di altra autorizzazione rilasciati dall’autorità di uno Stato membro dell’Unione europea e validi per il soggiorno in Italia, i quali devono «dichiarare la loro presenza al questore entro il termine di cui al comma 2. Agli stessi è rilasciata idonea ricevuta della dichiarazione di soggiorno»).
[20] L’art. 4 d. P. R. 14 aprile 1982, n. 217 (Esecuzione del protocollo n. 4, addizionale della convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali) - in rubrica Divieto di espulsioni collettive di stranieri - stabilisce che «le espulsioni collettive di stranieri sono proibite». V. Consiglio Europeo di Tampere 15 e 16 ottobre 1999, Conclusioni della Presidenza: V. Gestione dei flussi migratori 22. Il Consiglio europeo sottolinea la necessità di una gestione più efficace dei flussi migratori in tutte le fasi. Esso chiede che siano sviluppate, in stretta cooperazione con i paesi di origine e transito, campagne di informazione sulle effettive possibilità di immigrazione legale e che siano adottate misure per prevenire qualsiasi forma di tratta di esseri umani. Dovrebbe essere ulteriormente sviluppata un'attiva politica comune in materia di visti e documenti falsi, che preveda anche una più stretta cooperazione fra i consolati dell'UE nei paesi terzi e, se necessario, la creazione di servizi comuni dell'UE preposti al rilascio dei visti.
Corte europea dei diritti dell’uomo – Grande Camera - Sent. 23 febbraio 2012 – Ric. n. 27765/09, Hirsi Jamaa e altri contro Italia, in Guida dir., 2012, n. 12, p. 99 s. (commento M. Castellaneta, Un chiaro monito agli Stati che hanno siglato la Convenzione europea sui diritti dell’uomo), su cui v. C. Morselli, Hic sunt leones: la Corte di Strasburgo traccia l’invalicabile linea di interdizione nella carta geografica dei respingimenti in alto mare, in Dir. pen. proc., 2012, n.4, 505 s.
Corte europea dei diritti dell’Uomo, sez. II, sent. 21 ottobre 2014, Ric. N. 16643/09, Sharifi e altri contri Italia e Grecia, in Guida dir., 2015, n. 2, 2015, 92 s., commentata da A. Saccucci, Illegittimi i respingimenti verso la Grecia dei migranti sbarcati sulle coste adriatiche italiane.
Cfr. R. Ricciotti-M.M.Ricciotti, Espulsione degli stranieri, in Dig. pen., Agg., Torino, 2000, 266; P. Pisa, La repressione dell’immigrazione irregolare: un’espansione incontrollata della normativa penale?, in Dir. pen. proc., 2009, Speciale Immigrazione, 2009, 5 s.; L. Sico, Misure di contrasto all’immigrazione clandestina via mare, in Immigrazione, frontiere esterne e diritti umani. Profili internazionali, europei ed interni, prefazione di B. Conforti,a cura di M. Carta, rist., Roma, 2015, 147 s.
[21] In dottrina, v. S. Giubboni, Emigrazione e libera circolazione (dir. lav.), ivi, 2 s.; nonché V. Guizzi, Politiche comunitarie, in Enc. dir., Agg. III, Milano,1999, 844 s.; C. Zanghì, Circolazione delle persone e migrazioni nel Mediterraneo, in Immigrazione, frontiere esterne e diritti umani. Profili internazionali, europei ed interni, prefazione di B. Conforti,a cura di M. Carta, rist., Roma, 2015, 37 s.; P. De Pasquale, Il trattamento degli «stranieri lungo soggiornanti» fra libera circolazione e profili economici della parità di trattamento, in Le garanzie fondamentali dell’immigrato in Europa, a cura di S. Amadeo e F. Spitaleri, Collana dir. imm., Torino, 2015, 31 s.
In giurisprudenza, v. T.A.R. Lazio – sez. Latina, sent. 23 maggio 2017, n. 324, in Guida dir., 2017, n. 27, 50, in tema di revoca del permesso di soggiorno di lungo periodo e di prognosi di pericolosità sociale.
