IL PILASTRO EUROPEO DEI DIRITTI SOCIALI 

Autore: Prof. Raimondo Cagiano de Azevedo*

Abstract

Nella odierna Unione europea l’interesse comune è chiaramente identificato nei Trattati istitutivi ed è costituito dai grandi obiettivi – pace, diritti umani, libertà, sicurezza, sviluppo economico, solidarietà sociale – nessuno dei quali può ormai essere raggiunto pienamente dai singoli paesi membri. Dei tre elementi essenziali citati, quelli che finora sono spesso mancati, in molti ambiti tra cui quello relativo al pilastro sociale, sono proprio la capacità di decidere e i mezzi per agire. In alcuni ambiti mancano sia la capacità di decidere sia i mezzi per agire, mentre in altri la capacità di decidere è sostanzialmente vanificata dalla mancanza di mezzi per attuare le decisioni assunte. In entrambi i casi, Tommaso Padoa Schioppa parlava a tal proposito di “unione virtuale”, cioè che risponde ad una volontà manifestata o ad un progetto preciso, ma privo di riscontro reale.

L’idea che l’unione sia preferibile alla divisione deriva dal fatto che essa rende possibile una soluzione che altrimenti sarebbe impossibile, e quindi ciò che rende necessaria l’unione è la possibilità, non la bontà della soluzione.

Occorre assolutamente fare in modo, quindi, che l’acquis communautaire comprenda integralmente il pilastro europeo dei diritti sociali, e affinché questo avvenga occorre un sistema che preveda una evoluzione o un rilancio, dall’economico al politico, del progetto europeo, pena il suo definitivo declino.

Key words: Unione Europea, Social Pillar, Göteborg

Il recente tentativo di ritorno dell’Unione europea sul tema del “sociale” si contrappone alla governance comunitaria degli ultimi 30 anni, caratterizzata dalla assoluta priorità data all’integrazione di mercati di beni, servizi e capitali. Il Presidente della Commissione europea Jean Claude Juncker aveva indicato lo “sviluppo dell’Europa sociale” come una priorità già in occasione del suo insediamento, nell’ottobre del 2014[1]. Questo sulla linea del suo predecessore, Jacques Delors (2001), che aveva già autorevolmente affermato da Presidente della Commissione Europea che l’economia deve essere sociale; ma che il sociale deve essere anche economico. E, prima di loro, in “Abolire la miseria”, Ernesto Rossi aveva magistralmente tracciato questo percorso all’inizio del processo di costruzione dell’Unione Europea.

Nel frattempo, la politica europea e mondiale è stata trasformata dal referendum sulla Brexit, dall’elezione di Donald Trump e, più in generale, dall’affermazione di forze populiste e nazionaliste in Europa.

In questo senso Juncker ha recentemente ribadito che l’approvazione del Pilastro sociale europeo avrebbe rappresentato l’ultima occasione per mettere in moto una trasformazione della governance europea verso un assetto “più sociale”. In particolare, nei piani del Presidente della Commissione, l’approvazione del Pilastro è considerata solo il primo passo verso un più ampio percorso di trasformazione dell’Ue, sul quale gli Stati membri sono invitati a trovare un accordo di sostanza entro marzo 2019.

Il pilastro europeo dei diritti sociali è stato sottoscritto congiuntamente dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione durante il vertice sociale per l’occupazione e la crescita, che si è tenuto il 17 novembre 2017 a Göteborg, in Svezia. La proclamazione del pilastro mette in chiaro che il progresso economico e quello sociale sono due facce della stessa medaglia e costituiscono il primo e fondamentale passo per l’avvio di un’Europa più sociale, per “rafforzare i diritti sociali e produrre effetti positivi sulla vita delle persone nel breve e medio termine, nonché per sostenere la costruzione europea nel 21° secolo”[2]. Il Pilastro europeo si compone di 20 principi e diritti fondamentali in ambito sociale, dalla “tutela delle condizioni di lavoro”, passando per “il diritto a un salario dignitoso”, fino alla “garanzia di livelli minimi di inclusione e coesione sociale”[3]. 

Lo European Pillar of Social Rights raccoglie vecchi e nuovi diritti in ambito di mercato del lavoro e di sicurezza sociale, mirando a fornire lo standard comunitario cui i paesi membri dovrebbero tendere. Si stabilisce, tra gli altri, il diritto all’istruzione, alla formazione e all’apprendimento permanente, il diritto dei bambini a ricevere cure e istruzione durante la prima infanzia, il diritto per tutti ad un’assistenza sanitaria, il diritto all’housing sociale. Si tratta tuttavia di uno strumento che non è (ancora) legalmente vincolante per i paesi, visto che la politica sociale rimane attualmente una competenza esclusivamente nazionale. La realizzazione concreta dei diritti sociali è sempre demandata quindi all’effettiva volontà dei paesi membri, in base allo spazio insufficiente che la politica sociale occupa all’interno della loro spesa pubblica; spazio che ha rafforzato, soprattutto dopo la recente recessione, le misure di consolidamento e di sostenibilità finanziaria. I più recenti dati disponibili di fonte Eurostat 2015[4] segnalano la grande variabilità assoluta e relativa nella disponibilità e nella destinazione di risorse ai diversi capitoli delle politiche sociali in Europa che mediamente esprimono circa il 30% del PIL. Si vede così che in Lussemburgo, Danimarca, Svezia, Olanda ma anche in Norvegia e Svizzera, sono complessivamente destinati fra i 13 e i 20 mila euro pro-capite alle spese sociali; mentre in Bulgaria, Romania, Lettonia Serbia, ma anche in Turchia la dimensione della spesa sociale è di poco superiore ai mille euro per abitante.

Osservando i singoli capitoli di spesa, nel primo gruppo di paesi sono destinati alle spese sanitarie circa 5mila euro pro capite; mentre nel secondo gruppo di paesi allo stesso obiettivo sono destinati circa 300 euro a persona. Per la disoccupazione invece, in Belgio, Irlanda, Lussemburgo e Finlandia si destinano oltre mille euro pro-capite; mentre nel secondo gruppo che, tra l’altro ne avrebbe molto più bisogno, le risorse mediamente destinate a questa voce sono appena di 30 euro a persona. Questa cifra scende addirittura a zero per quanto attiene ai problemi dell’alloggio dove invece ai residenti dei paesi del primo gruppo, cui si aggiunge la Gran Bretagna, vengono destinati circa 300 euro pro-capite. Molto distanti sono infine i supporti alla famiglia che, nei paesi più impegnati nel sociale raggiungono i 1,5-2 mila euro a persona a fronte delle poche decine di euro che sono disponibili per ogni cittadino nei paesi meno progrediti. E’ infine interessante notare come in Svizzera, Olanda, Danimarca, Francia e Irlanda siano disponibili “residui” consistenti per interventi di politica sociale differenziati e discrezionali non riconducibili alle categorie tradizionali di questi interventi.

L’Italia si trova sempre in una posizione intermedia, vicina allo standard medio europeo, con circa 8mila euro a persona complessivamente disponibili per spese sociali: di cui quasi 2mila euro destinati alla salute. Si distingue l’Italia in questa categoria per destinare solo 9 euro pro-capite all’housing sociale: molto più vicina allo zero di Portogallo, Bulgaria e Turchia e assai lontana dai circa 300 di Danimarca, Irlanda, Francia, Ungheria e paesi scandinavi; e lontanissima dai 434 euro a persona del Regno Unito.

Anche per questi motivi la strategia che è stata definita per l’impostazione di questo nuovo pilastro prevede il coinvolgimento del risparmio privato, di cui i cittadini europei sono ancora fortunatamente ricchi (si stima che circolino circa 26.000 miliardi di euro soltanto nelle istituzioni finanziarie dell’Ue, sempre naturalmente alla ricerca di impieghi sicuri di lungo periodo). Il modello di finanziamento si basa sulla creazione di un Fund for Social Investment e sembra riprodurre quello dello European Fund for Strategic Investment (EFSI), previsto dal Piano Juncker. In aggiunta al sostegno di un nuovo specifico fondo europeo, il pilastro sociale avrebbe anche bisogno della garanzia che gli investimenti sociali nazionali siano anch’essi esclusi dalla regola del pareggio di bilancio e che tutte le innovazioni nell’architettura economico-finanziaria europea non avvengano ancora a svantaggio di quella sociale.

Il pilastro sociale europeo dovrebbe in estrema sintesi consentire di mantenere vivo quel cosiddetto “modello europeo” caratterizzato dal sistema di welfare degli Stati europei, che è stato progressivamente eroso ed è tuttora messo in grave pericolo dalle politiche di austerità e dalla centralità data al rigore fiscale e finanziario.

La crisi da cui i paesi dell’Ue stanno ancora faticosamente uscendo ha lasciato un’eredità pesante a carico della dimensione sociale dell’Ue: le politiche di austerity hanno esercitato una forte pressione sulle finanze pubbliche nazionali nel settore degli investimenti, penalizzando in particolar modo quelli in ambito sociale e l’investimento pubblico in infrastrutture sociali non risulta assolutamente adeguato rispetto alle sfide presenti e future della società. La conferma viene dall’aumento delle disuguaglianze distributive praticamente in tutti i paesi dell’Unione, solo modestamente compensate proprio dalle diverse misure di welfare. Il peso relativo dei diversi capitoli di spesa, misurati in euro a persona, evidenziano ancora di più le diverse priorità che i singoli paesi riservano alla spesa sociale. Si va così, per la sanità, dal 20% della Grecia al 36% dell’Irlanda; per l’anzianità dal 30% della stessa Irlanda ad oltre il 50% di Portogallo e Romania che precedono di poco l’Italia al 49%. La disoccupazione incide per il 12 % in Irlanda ed appena per il 1,4% nella contigua Gran Bretagna; e così per il sostegno alle famiglie si va dal 3-4% di Turchia, Grecia e Portogallo al 12-15% di Estonia, Irlanda e Lussemburgo. L’esclusione sociale infine, incide positivamente solo in Danimarca ed Olanda.

Il quadro illustra ampiamente un welfare molto articolato e diversamente interpretato nei vari paesi che nell’importante aggregazione complessiva delle varie voci legittimano l’indicazione di un “modello sociale europeo”; ma che nella sua regolamentazione corrente richiede ancora un forte rispetto per le diversità nazionali e locali e quindi un quadro istituzionale e giuridico fortemente sussidiario.

Il “modello europeo”, di cui è difficile offrire una definizione univoca, ma al quale tutti facciamo riferimento quasi istintivamente come fosse un patrimonio di norme e di valori che deriva semplicemente dal fatto di appartenere a questa area avanzata del mondo, si concretizza nel campo delle politiche sociali attraverso lo studio di alcune variabili statistiche fondamentali:

- l’occupazione e il mercato del lavoro, con tutte le forme di regolamentazione e tutela che ne derivano: dai sussidi di disoccupazione, alle differenti forme di sostegno al reddito – come il reddito minimo garantito, di cittadinanza o di inclusione –, fino a nuove formule assicurative e a nuovi contratti e modalità di lavoro, anche di tipo ibrido, che sinteticamente chiamiamo “gig economy”;

- la famiglia, dalle nuove forme di famiglia (famiglie mono-genitoriali, dello stesso sesso, straniere e miste), ai rapporti e ai trasferimenti monetari e non monetari (cura e assistenza, housing) intergenerazionali;

- l’invecchiamento della popolazione e l’allungamento della speranza della vita, con le politiche assistenziali e previdenziali ad esso connesse;

- l’istruzione e la formazione permanente, inclusa l’acquisizione di ruoli e nuove competenze per tutto il corso della vita (lifelong learning);

- la salute: dalle vaccinazioni, alle varie forme di disabilità, fino alla qualità della vita in età avanzata.

Queste variabili sono intimamente collegate con altre variabili, altrettanto misurabili, che non fanno esplicitamente parte del pilastro delle politiche sociali in senso stretto, ma che comunque bisogna tenere in considerazione, in quanto influenzano a loro volta le prime:

- le migrazioni internazionali, come particolare forma di mobilità umana, che in questo momento storico preoccupano le popolazioni e, di conseguenza, i governi dei principali paesi di accoglienza, generando molti allarmismi, spesso non giustificati dai numeri, sulla capacità di gestirle in maniera sostenibile;

- l’ambiente e l’inquinamento ambientale, esacerbato dalla globalizzazione e dalla rapida crescita dei paesi in via di sviluppo, su cui manca un consenso mondiale sulla necessità di adottare comportamenti compatibili con lo sviluppo del pianeta e con l’utilizzo di risorse alternative a quelle non rinnovabili;

- la sicurezza: dalle rivendicazioni nelle banlieuex, ai recenti attentati terroristici, alle dimostrazioni di insofferenza verso gli attuali modelli di integrazione delle seconde e delle terze generazioni, fino alla xenofobia e al razzismo;

- le disuguaglianze e gli squilibri tra Stati e all’interno degli Stati: dai ritardi territoriali nello sviluppo, alla carenza di servizi e infrastrutture, allo spopolamento, fino alle diverse forme di sussidi, incentivi e garanzie della dignità della persona.

A proposito di dignità, è bene ricordare che gli europei hanno l’unica Carta di rango costituzionale al mondo – la Carta di Nizza – che dedica appunto un capitolo costitutivo alla dignità. Come è noto, il Progetto di Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa[5] rappresenta il risultato di un lungo processo istruttorio assicurato da una prestigiosa Commissione intergovernativa presieduta dall’ex-presidente francese Valery Giscard d’Estaing. Pur avendo conseguito un ampio consenso partecipativo nella fase di elaborazione ed un altrettanto ampio consenso istituzionale e parlamentare in sede dei approvazione, tale progetto è stato ibernato a seguito dei risultati ad esso sfavorevoli registrati nei referendum in Francia e in Olanda.

L’originalità del progetto costituzionale europeo sta nel fatto che una moderna parte costituzionale sulle politiche e sul funzionamento dell’Unione, è preceduta da un Carta dei diritti fondamentali dell’Unione stessa al cui primo posto figura proprio la dignità “inviolabile” della persona. Ad essa fa seguito la libertà, l’uguaglianza, la solidarietà, la cittadinanza e la giustizia a definire un quadri di diritti cui il nuovo Social Pillar di Goteborg attinge importanza e valore fondante per il futuro dell’Unione: come, per esempio, quando riconosce il diritto dei bambini a ricevere cure ed istruzione durante la prima infanzia ed il diritto per tutti all’assistenza sanitaria, alla formazione permanente ed all’housing sociale.

Identificate le variabili, fondamentali e accessorie della dimensione sociale, ci possiamo domandare quale sia il ruolo dell’Europa all’interno di questa riflessione. Non è una domanda banale, poiché il pilastro sociale di per sé non è effettivamente vincolato dai Trattati. Tuttavia, se facciamo uno sforzo di astrazione e guardiamo dall’alto la dimensione complessiva di questi problemi, ci rendiamo facilmente conto che nessuna dimensione istituzionale è in grado di occuparsi in maniera esclusiva ed efficace di nessuno di questi temi. Ci troviamo così di fronte ad un esempio classico in cui è bene porre le responsabilità e le competenze politiche precisamente al livello (sovranazionale, nazionale, regionale, locale) nel quale i problemi si presentano: quindi secondo quel principio di sussidiarietà che è uno dei principi ispiratori dell’intero processo di integrazione europea.

La sussidiarietà europea si deve coniugare con l’autonomia propria delle singole istituzioni e dei singoli livelli di governo; questi a loro volta dovranno essere positivamente partecipi di tutto il processo decisionale a sua volta costituzionalmente garantito sia a livello europeo che a livello nazionale e locale. Ne consegue una concezione pattizia del processo politico-istituzionale che oggi si evidenzia in modo fortemente sincopato su fenomeni, come quello migratorio, ove invece tutto il percorso istituzionale dovrebbe essere partecipe e garantito. Una moderna concezione istituzionale della sussidiarietà, favorita da strumenti e risorse tecnologiche in altri  tempi impensabili, potrebbe esprimere il potenziale normativo di riserva che l’unione Europea dovrebbe valorizzare nel suo prossimo futuro: e la Commissione Europea dovrebbe farsi carico esplicito di proiettare in questa direzione la realizzazione del  Social Pillar.

Quello che manca allora è individuare un assetto istituzionale che permetta il collegamento efficace di questi elementi e livelli di governo, in modo che tutti e ciascuno trovino la risposta più adeguata e più vicina ai propri problemi.

La ragione di questa mancanza può probabilmente farsi risalire già alle origini del progetto europeo – progetto che, oltre ad aver vissuto fasi altalenanti, non ha mai visto un atto fondante completo, ma si è venuto formando gradualmente, senza mai definirne il punto di arrivo. Infatti, il progetto federalista, immaginato nel Manifesto di Ventotene da Altiero Spinelli, Ernesto Rossi ed Eugenio Colorni nel 1944, lasciò presto il posto al progetto funzionalista e al relativo metodo della progressiva integrazione di singoli settori o funzioni degli Stati nazionali e delle loro amministrazioni, in modo da renderne più agevole l’eventuale integrazione politica. È proprio in questo passaggio che viene rintracciata l’origine delle molteplici crisi e gli squilibri summenzionati che affliggono oggi l’Unione: la crisi economica, la crisi dell’euro e la crisi migratoria. Queste crisi hanno certamente creato il terreno fertile per il consolidamento di forze neo-populiste, sovraniste e neo-nazionaliste, che, auspicando il protezionismo e il ritorno ad una nazionalità completa – dunque l’abolizione dell’Euro, la fine di Schengen, l’espulsione degli immigrati irregolari – stanno ottenendo molto consenso in diversi paesi europei, approfittando della crescente sfiducia dei cittadini nei confronti della capacità europea non solo di gestire le crisi che via via si profilano, ma di concepire politiche economiche e sociali efficaci e sostenibili nel lungo periodo (Cagiano De Azevedo R; Paparusso A. 2017).

Gli squilibri economici e sociali, da una parte, e quelli territoriali, dall’altra, sono cresciuti a tal punto da mettere ormai in grave pericolo la sopravvivenza stessa dell’Unione economica e monetaria. È diventato sempre più indispensabile il passaggio da un’integrazione sostanzialmente negativa, e quindi caratterizzata dalla rimozione degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei capitali e dei servizi, ad una integrazione anche positiva, quindi sostenuta da politiche sovranazionali capaci di affrontare gli squilibri economici, sociali e territoriali generati da un mercato non adeguatamente governato. Si tratta di ricostituire a livello sovranazionale l’equilibrio fra democrazia e mercato che a livello nazionale è stato messo in crisi dalla dimensione globale raggiunta dall’economia e dalla società. Ciò richiede istituzioni sovranazionali dotate delle necessarie competenze e risorse, secondo il principio di sussidiarietà, e naturalmente sottoposte al controllo democratico dei cittadini (Pistone S. 2018).

In campo economico l’Europa ha percorso un faticoso cammino, che a livello monetario ha portato alla moneta unica, attraverso l’Ecu, il serpente monetario, i primi vagiti del sistema monetario europeo fino ad arrivare all’euro. Un percorso per molti versi ancora incompleto e al quale si cerca faticosamente di affiancare un’integrazione anche economica e fiscale per renderlo veramente sostenibile. Un percorso analogo dovrà essere compiuto anche nel campo sociale, dove effettivamente l’Europa è ancora molto indietro.

Questa strada, come diceva Altiero Spinelli, dovrà essere percorsa e lo sarà, anche perché è verosimilmente una strada obbligata. Nel suo insieme, questo percorso, e cioè il pilastro europeo dei diritti sociali, rappresenta forse la reale prossima frontiera dell’integrazione europea. Le frontiere fisiche, con le sbarre che si alzano e si abbassano, anche se abolissimo Schengen, non esistono più: oggi, come abbiamo visto, la frontiera vera dell’Europa è quello che tecnicamente si chiama acquis communautaire, cioè la somma di tutte le legislazioni, inclusi diritti e doveri, che il sistema comunitario ha acquisito. Chi vuole entrare in Europa assume per diritto e per dovere tutti i vincoli delle legislazioni comunitarie, questo sia nel caso di un paese che vuole entrare, sia nel caso di un cittadino extra-comunitario che vuole diventare europeo. Chi arriva a Lampedusa non vuole necessariamente arrivare a Lampedusa o in Italia: vuole entrare nell’acquis communautaire e godere dunque di quel sistema giuridico di diritti e doveri che caratterizza il cosiddetto “modello europeo”.

Il “modello europeo” evidenzia con chiarezza l’esigenza dei tre elementi essenziali perché vi sia unione: la cosa comune, la capacità di decidere, i mezzi per agire.

Si piò facilmente concordare sul fatto che l’unione è necessaria proprio laddove vi sono differenze da comporre e contrasti da risolvere, e le esigenze per le quali dipendiamo da altri non coincidono con quelle per cui altri dipendono da noi. L’unione è in definitiva essenziale quando vi è un intreccio tra interdipendenza e disaccordo: non è l’intesa sulle soluzioni ad essere determinante, ma la gravità del problema comune (Padoa Schioppa T, 2003).

*Raimondo Cagiano de Azevedo è professore emerito di Demografia alla Sapienza Università di Roma e Coordinatore scientifico della Cattedra Unesco in “Popolazione, Migrazioni e Sviluppo” presso la stessa Università.

[1] JUNCKER J.C. 15 July 2014, A new start for Europe, Opening statement in the European Parliament plenary session, Strasbourg, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-14-567_en.htm.

[2] Risoluzione del Parlamento europeo del 19 gennaio 2017 su un pilastro europeo dei diritti sociali [2016/2095(INI)].

[3] Consiglio dell’Unione Europea, Proclamazione interistituzionale sul pilastro europeo dei diritti sociali, Bruxelles, 20 ottobre 2017, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13129-2017-INIT/it/pdf

[4] http://ec.europa.eu/eurostat/data/database

[5] Unione Europea, “Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa”, ISBN 92-824-3102-9, pag.482, Luxembourg, 2005

Riferimenti Bibliografici

CAGIANO DE AZEVEDO R; PAPARUSSO A. (2017), L’Unione europea ha 60 anni: è giovane o anziana?, “Neodemos” Popolazione Società e Politiche, ISSN 2421-3209.

DELORS J. (2001), De la question sociale en France à l'Europe, Esprit Juin 2001, Paris.

JUNCKER J.C. (2014), A new start for Europe, Opening statement in the European Parliament plenary session, Strasbourg, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-14-567_en.htm.

PISTONE S. (9 maggio 2018), 9 maggio festa dell’europa - è ora di fare la federazione europea!, Testo della relazione tenuta in occasione dell’incontro su «L’attualità della Dichiarazione Schuman. Per un’Europa democratica, federale e solidale»,Torino. 

PADOA SCHIOPPA T. (2003), Italia, Europa: perché l’Unione?, Università degli Studi Roma Tre, Inaugurazione dell’Anno Accademico 2002-2003, Roma.

ROSSI E. (1977) , Abolire la miseria, a cura di P. Sylos Labini, Editori Laterza, Bari.

UNIONE EUROPEA (2005), “Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa”, ISBN 92-824-3102-9, pag.482, Luxembourg.