CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO: LA LEGISLAZIONE ITALIANA IN TEMA DI PERQUISIZIONI NON OFFRE GARANZIE PROCEDURALI SUFFICIENTI CONTRO POSSIBILI ABUSI DI POTERE (CEDU 27 SETTEMBRE 2018, RICORSO N. 57278/11).
Autore: Avv. Teresa Aloi
La Corte europea dei diritti dell’uomo con la sentenza pronunciata il 27 settembre 2018, caso Brazzi contro Italia, ha censurato la legislazione italiana sulle perquisizioni ritenendo che nel caso in esame fosse stato violato l’art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali: “Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e della propria corrispondenza.
Non può esservi ingerenza di un’autorità pubblica nell’esercizio di tale diritto a meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al benessere economico del Paese, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, o alla protezione dei diritti o delle libertà altrui”.
La vicenda sottesa alla sentenza trae origine da una perquisizione effettuata dalla Guardia di Finanza italiana presso un’abitazione privata di proprietà di un imprenditore (ricorrente), residente a Monaco ed avente doppia cittadinanza, italiana e tedesca. In tale abitazione, acquistata nel 2009, vi risiedevano, durante l’anno scolastico, la moglie ed i figli dell’imprenditore.
Nel 2010 quest’ultimo era stato sottoposto a controllo fiscale da parte dell’autorità fiscale italiana, in quanto sospettato di aver mantenuto il suo domicilio fiscale in Italia ma di non aver ottemperato agli obblighi fiscali a suo carico (IVA ed imposta sul reddito) dal 2003.
Nell’ambito di tale procedimento amministrativo, nel luglio 2010, la Procura della Repubblica di Mantova autorizzò la Guardia di Finanza ad entrare nell’abitazione italiana dell’imprenditore al fine di cercare e sequestrare i libri contabili, i documenti o qualsiasi altra prova su eventuali violazioni della normativa fiscale.
Alcuni agenti, pertanto, si recarono presso l’abitazione indicata e poiché l’imprenditore era assente chiesero ad un suo familiare, presente per caso sul posto, di farli accedere ai locali senza, tuttavia, giustificare la loro richiesta. Successivamente a tale intervento seguì uno scambio di comunicazioni tra il personale della Guardia di Finanza ed il ricorrente che spiegò di trovarsi in Germania e di non potersi recare subito in Italia per motivi di lavoro e familiari, ma di essere disposto a collaborare con le autorità italiane mettendo a loro disposizione qualsiasi prova fornita dall’amministrazione tedesca riguardante i propri redditi.
La polizia tributaria italiana, da parte sua, informò il ricorrente che, se non avesse permesso agli agenti di eseguire le ricerche presso la propria abitazione, il Pubblico Ministero avrebbe disposto una perquisizione.
Con provvedimento del 13 luglio 2010, il Procuratore di Mantova avviò un’indagine penale nei confronti dell’imprenditore per il reato di evasione fiscale ed emise un mandato di perquisizione della sua abitazione e dei suoi veicoli ritenendo che sussistessero a suo carico gravi indizi di colpevolezza.
La polizia giudiziaria effettuò la perquisizione in presenza del padre dell’imprenditore a cui fu notificato il mandato, ed in assenza di un avvocato. Al termine delle ricerche non fu sequestrato alcun documento. Il procedimento fu poi archiviato dal GIP, con decreto 7 ottobre 2010, dato che l’indagato aveva chiarito la propria situazione fiscale, dimostrando, in particolare, di risiedere principalmente in Germania e di versare regolarmente le proprie imposte in tale Paese.
Nel frattempo, però, nel settembre 2010, l’imprenditore aveva presentato ricorso davanti alla Corte di Cassazione, lamentando l’illegittimità dell’ordinanza di perquisizione emessa nel luglio del 2010, ritenendo che la perquisizione effettuata presso la propria abitazione avesse costituito una violazione ingiustificata del diritto al rispetto del proprio domicilio e della propria vita privata, poiché la verifica della situazione fiscale che lo riguardava avrebbe potuto essere effettuata con altri mezzi.
La Corte di Cassazione dichiarò il ricorso inammissibile, ritenendo che non fosse possibile esperire un ricorso in mancanza di un effettivo sequestro di beni. Secondo la Suprema Cote, in caso di violazione delle norme relative allo svolgimento della perquisizione, erano possibili solo delle sanzioni disciplinari a carico degli agenti di polizia tributaria che avevano effettuato le operazioni e non era ammissibile neanche un ricorso diretto davanti alla stessa ai sensi dell’art. 111 della Costituzione, in quanto una perquisizione domiciliare non produce alcun impatto sulla libertà personale.
A seguito dell’esaurimento dei giudizi nazionali, l’imprenditore propose ricorso davanti alla Corte europea dei diritti dell’uomo lamentando la violazione degli artt. 8 (diritto al rispetto della vita privata e familiare), 6 (diritto alla difesa) e 13 (diritto ad un ricorso effettivo) della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
L’analisi dei giudici di Strasburgo si è, in primo luogo, focalizzata sui requisiti previsti dagli artt. 247 e 257 del codice di procedura penale italiano: ai sensi dell’art. 247, le perquisizioni possono essere ordinate con decreto del Pubblico Ministero nel corso delle indagini preliminari qualora vi siano motivi sufficienti per sospettare che il corpo del reato o gli elementi pertinenti al reato si trovino in un determinato luogo.
Gli articoli successivi elencano le garanzie concrete relative alla perquisizione domiciliare: l’imputato deve ricevere il mandato, ha facoltà di farsi assistere dal suo legale e la perquisizione deve avvenire in specifiche fasce orarie; gli oggetti sequestrati a seguito di perquisizione possono essere restituiti a seguito di riesame. Le uniche altre garanzie sono quelle previste dalla legge n. 117 del 13 aprile 1988; in particolare, all’art. 2 la legge prevede la possibilità che i soggetti possano richiedere risarcimenti per danni, patrimoniali e non, che derivino dall’esecuzione della perquisizione, sia essa domiciliare o personale.
Nel caso di specie, la Corte europea osserva che la causa non ha di per sé un valore economico, poiché riguarda una perquisizione domiciliare che non ha portato al sequestro di beni o prodotto altri danni al patrimonio. Tuttavia, la gravità di una violazione deve essere valutata tenendo conto sia della percezione soggettiva di colui che la subisce sia del valore oggettivo di una determinata causa. Sotto il profilo soggettivo, è chiaro che una perquisizione di per sé rappresenti una ingerenza delle autorità pubbliche nel diritto alla vita privata dell’interessato, ma la giurisprudenza della CEDU ammette interferenze nella sfera personale degli individui quando queste siano previste dalla legge e siano, altresì, “necessarie in una società democratica”. Si richiede, proprio in questo senso, che le leggi siano accessibili e prevedibili, in modo da non rendere queste intrusioni contrarie allo stato di diritto[1].
Il bilanciamento, quindi, è effettuato tra due opposti interessi: da una parte, quello delle autorità di poter svolgere indagini accurate ed effettive, dall’altro, il diritto degli individui a vedere tutelata la propria sfera privata. Conseguentemente, La Corte richiede che eventuali interferenze e gli stessi poteri dell’autorità giudiziaria ed inquirente siano rigorosamente inquadrati dal punto di vista giuridico e limitati.
Per quanto riguarda il valore oggettivo della causa, essa ritiene che quest’ultima attenga all’esistenza, nell’ordinamento italiano, di un efficace controllo giurisdizionale rispetto ad una misura di perquisizione, ossia riguardi una questione di principio importante sia a livello nazionale che sul piano convenzionale.
Alla luce di quanto precede la Corte europea ritiene che per il ricorrente la perquisizione ha costituito un pregiudizio importante (ipotesi non contestata dal Governo italiano) dato che non sussistono dubbi sul fatto che la perquisizione costituisca una ingerenza delle autorità pubbliche nel diritto alla vita privata dell’interessato. Tale ingerenza viola la Convenzione europea sui diritti dell’uomo se non soddisfa le esigenze previste dall’art. 8, paragrafo 2, cioè, deve essere “prevista dalla legge”, ispirata ad uno o più scopi legittimi tra quelli previsti dalla norma e “necessaria in una società democratica”.
La Corte rammenta che, secondo la giurisprudenza consolidata, l’espressione “prevista dalla legge” implica che un’ingerenza nei diritti ex art. 8 deve fondarsi su una base giuridica interna, che la legislazione in questione debba essere sufficientemente accessibile e prevedibile e che quest’ultima debba essere compatibile con il principio dello stato di diritto (CEDU: Rotaru c. Romania n. 28341/95, sentenza 4 maggio 2000; Heino c. Finlandia n. 56720/09, sentenza 15 febbraio 2011).
Nel caso di specie, la perquisizione in questione si basava sugli articoli 247 e seguenti del codice di procedura penale che non presentano alcun problema riguardo la loro accessibilità e prevedibilità.
Per quanto attiene alla necessità che la legislazione interna sia compatibile con il principio dello stato di diritto, la CEDU rammenta che nell’ambito delle perquisizioni è necessario che il diritto interno offra garanzie adeguate e sufficienti contro possibili abusi ed arbitrarietà. Tra le garanzie in questione vi è l’esistenza di un controllo effettivo delle misure contrarie all’art. 8 della Convenzione, pur osservando che, il fatto che una richiesta di mandato sia stata oggetto di un controllo giurisdizionale non costituisce necessariamente, di per sé, una garanzia sufficiente contro possibili abusi. Nel caso di specie, la Corte è tenuta ad esaminare le circostanze particolari e verificare se i limiti applicati ai poteri esercitati costituiscano una protezione adeguata contro il rischio di ingerenze arbitrarie delle autorità. Pertanto, nonostante il margine di apprezzamento che si riconosce in materia agli Stati contraenti, la Corte europea è tenuta ad aumentare la vigilanza quando il diritto nazionale autorizza le autorità ad effettuare una perquisizione senza un mandato giudiziario preliminare: la protezione delle persone da attacchi arbitrari da parte delle pubbliche autorità ai diritti sanciti dall’art. 8, va ribadito, richiede che tali poteri siano rigorosamente inquadrati dal punto di vista giuridico e limitati.
Nel caso in esame, la perquisizione è stata ordinata dalla Procura di Mantova lo stesso giorno in cui era stata avviata un’indagine penale nei confronti del ricorrente, pertanto, in una fase precoce del procedimento penale. La Corte ha già stabilito che una perquisizione effettuata in questa fase deve offrire garanzie adeguate e sufficienti ad evitare che venga usata al fine di fornire alle autorità incaricate dell’inchiesta, elementi compromettenti su persone non ancora identificate come sospettate di aver commesso un reato. Pertanto, nei casi in cui la legislazione nazionale non prevede un controllo giurisdizionale ex ante factum sulla legalità e sulla necessità di tale misura istruttoria, come nel caso di specie, dovrebbero esistere altre garanzie di natura tale da controbilanciare le imperfezioni legate all’emissione e, eventualmente, al contenuto del mandato di perquisizione. Nel caso in esame, infatti, la legislazione italiana non prevede che il Pubblico Ministero, nella sua qualità di magistrato incaricato dell’indagine, chieda l’autorizzazione di un giudice o lo informi della sua decisione di ordinare una perquisizione.
L’assenza di un controllo giurisdizionale ex ante può essere, però, compensata dalla realizzazione di un controllo ex post facto della legittimità e della necessità della misura. Questo implica che i soggetti interessati possano ottenere un controllo giurisdizionale effettivo, tanto in fatto quanto in diritto, della misura in questione e del suo svolgimento, attraverso la proposizione dei ricorsi per mezzo dei quali il giudice procede ad un controllo effettivo della legittimità e della necessità della misura contestata e, se del caso, esclude dal processo penale gli elementi di prova raccolti.
Nell’ipotesi in esame, la perquisizione non ha permesso di raccogliere prove a carico ed il procedimento è stato archiviato dal giudice per le indagini preliminari che non ha esaminato né la legittimità né la necessità del mandato di perquisizione. Il ricorrente, inoltre, non ha ottenuto nemmeno il riesame della misura poiché il rimedio ex art. 257 c.p.p. è previsto solo nel caso in cui la perquisizione porti ad un sequestro di beni, cosa non avvenuta nel caso di specie.
Allo stesso modo, anche il rimedio di cui alla legge 117/88 risulta essere non effettivo, in quanto il ricorrente avrebbe dovuto dimostrare, cosa tutt’altro che fattibile, il dolo o la colpa grave degli agenti e delle autorità coinvolte ai sensi dell’art. 2, paragrafo 3, lett. d).
Ne consegue che nessun giudice ha esaminato la legittimità e la necessità del mandato di perquisizione emesso dal Procuratore.
La Corte europea ritiene, pertanto, che in assenza di un controllo giurisdizionale preventivo o successivo della misura istruttoria impugnata, le garanzie procedurali previste dalla legislazione italiana non siano state sufficienti ad evitare il rischio di abuso di potere da parte delle autorità incaricate dell’indagine penale.
Questi elementi sono sufficienti alla CEDU per concludere che, anche se la misura controversa aveva una base giuridica nel diritto interno, il diritto nazionale non ha offerto al ricorrente sufficienti garanzie contro gli abusi o l’arbitrarietà prima o dopo la perquisizione. L’interessato, di conseguenza, non ha beneficiato di un “controllo effettivo” come richiede lo stato di diritto in una società democratica, pertanto, vi è stata violazione dell’art. 8 della Convenzione (rispetto della vita privata), in quanto l’ingerenza nel diritto al rispetto del domicilio del ricorrente non era “prevista dalla legge”.
Invocando gli artt. 6 e 13 della Convenzione, il ricorrente lamenta, inoltre, di non avere disposto di un ricorso effettivo per far valere le proprie doglianze relative alla violazione dell’art. 8. La Corte europea ritiene che tali doglianze si prestino ad essere esaminate sotto il profilo del solo art. 13 che recita: “Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione sono stati violati, ha diritto ad un ricorso effettivo davanti ad un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali”.
Considerata la constatazione relativa all’art. 8 della Convenzione alla quale la Corte europea è giunta, essa ritiene di non doversi esaminare separatamente se vi sia stata violazione dell’art. 13.
Spetterà ora al legislatore italiano provvedere a modificare la legge o la prassi interna in modo da garantire maggiore sicurezza agli individui sottoposti a perquisizione.
Avv. Teresa Aloi, Foro di Catanzaro
[1] CEDU, Rotaru c. Romania, ricorso n. 28341/95, 4 maggio 2000; CEDU, Heino c. Finlandia, ricorso n. 56720/09, 15 febbraio 2011.
Fonte: www.giustizia.it
