I Gruppi parlamentari dell’Unione europea.
Un tentato passo verso l’integrazione politica
Autore: Dott.ssa Chiara Spiniello*
Sommario: 1. Perché studiare i gruppi politici del Parlamento europeo; – 2. La genesi dei gruppi parlamentari europei: come un’Assemblea diviene Parlamento; – 3. La costituzione dei gruppi in seno al Parlamento europeo. Tra forma e sostanza; – 4. Il requisito delle «affinità politiche» alla prova del Giudice comunitario; – 5. Gruppi e partiti politici europei: l’uno prodromo dell’altro o viceversa?; – 6. Per una valorizzazione dei gruppi parlamentari europei. Alcuni spunti conclusivi.
1. Perché studiare i gruppi politici del Parlamento europeo
Tre sono le (principali) ragioni per cui, oggi, ha senso dedicarsi all’analisi della natura e delle funzioni dei gruppi politici europei.
Il mutamento del carattere costitutivo del Parlamento europeo. Innanzitutto.
Col passaggio, nel 1979, da assemblea di delegati dei parlamenti nazionali ad assemblea elettiva, i gruppi hanno inglobato al loro interno le delegazioni nazionali, non più entità e organismi autonomi ma da quel momento articolazione dei primi. Grazie a questo nuovo ruolo, le delegazioni nazionali – di per sé non dotate di alcuna rilevanza esterna al Parlamento europeo né di un riconoscimento specifico all’interno del regolamento dello Stesso – hanno potuto acquisire un certo peso, commisurato a quello che i gruppi intendono dare loro, nelle decisioni istituzionali[1].
Il considerevole allargamento delle dimensioni del Parlamento europeo per effetto delle successive adesioni. In secondo luogo.
Governare un’assemblea di considerevole dimensione significa organizzare la stessa, mediante l’implementazione di meccanismi che consentano di inquadrare la condotta dei membri, rispettando altresì il principio del libero esercizio del mandato parlamentare. Tali meccanismi sono stati ravvisati, per l’appunto, nell’istituzione dei gruppi politici.
Strettamente connesso al secondo motivo, è il terzo perché. La crescita dei poteri del Parlamento europeo.
Spinto a razionalizzare i propri procedimenti tramite la valorizzazione delle sedi decisionali a composizione ridotta, l’Assemblea comunitaria ha individuato nei gruppi e nella relativa Conferenza dei Presidenti il vero motore della sua azione.
Che i gruppi siano il perno organizzativo attorno a cui ruota la vita del Parlamento europeo pare essere, alla luce delle considerazioni espresse, un dato di fatto. Pertanto, ripercorrere l’evoluzione del ruolo e delle funzioni dei gruppi parlamentari significa attraversare le diverse tappe che hanno scandito lo sviluppo dell’organo legislativo comunitario.
2. La genesi dei Gruppi parlamentari europei: come un’Assemblea diviene Parlamento
Evocata in maniera esplicita per la prima volta nel marzo 1953, la questione della costituzione di gruppi in seno all’Assemblea parlamentare europea si è posta (o meglio, imposta) sin dai tempi della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA).
È stato, infatti, durante il dibattito sul progetto di preventivo di spesa dell’Assemblea comune per l’annualità 1953/54[2], che il rapporteur belga Piet Vermeylen affermò la necessità di formalizzare la presenza di gruppi politici, adeguatamente dotati di risorse finanziarie, vedendo in loro il solo strumento che consentisse all’organo deliberativo di funzionare efficacemente.
Innestandosi nell’ambito di una più ampia discussione – in cui a contrapporsi erano due differenti visioni dei membri dell’Assemblea, considerati da alcuni espressione della Comunità tutta e da altri portavoce dei singoli Stati nazionali[3] –, l’auspicio di Vermeylen trovò una concretizzazione nelle modifiche regolamentari che il 16 giugno 1953 interessarono lo statuto interno dell’Assemblea CECA. In specie, fu il novellato articolo 33 bis a stabilire che i delegati di Strasburgo, seguendo una procedura estremamente semplice il cui unico vincolo consisteva nell’individuazione di un numero minimo di membri (pari a nove), potessero organizzarsi «in gruppi secondo le affinità politiche».
Ma se il requisito numerico, in conseguenza ai diversi allargamenti dell’Unione, è stato oggetto di pacifiche modifiche nel corso del tempo, il tema delle affinità politiche – il cui primo riferimento è da rintracciarsi nelle disposizioni in materia di commissioni permanenti, composte in modo da garantire un’equa rappresentanza delle nazionalità e delle varie «tendenze politiche» esistenti nel panorama comunitario[4]– tornerà a farsi sentire prepotentemente nella definizione dei Gruppi del futuro Parlamento europeo.
3. La costituzione dei gruppi in seno al Parlamento europeo. Tra forma e sostanza
Eletto, a partire dal 1979[5], a suffragio universale diretto – e dunque dagli aventi diritto dei diversi Stati membri dell’Unione – il Parlamento europeo vede nei gruppi (nelle delegazioni e nelle commissioni) il punto nevralgico della sua attività: è, infatti, mediante questi che risulta possibile l’elaborazione di indirizzi politici maggioritari e, di conseguenza, l’istituzione di formazioni politiche sovranazionali, che – come si avrà poi modo di dire – risultano fondamentali al processo di integrazione europea.
Ad occuparsi della disciplina dei gruppi parlamentari è il Regolamento del Parlamento europeo, che riserva loro l’intero quarto capitolo del Titolo primo, dove criteri di metodo e principi di merito si incontrano (e tra loro si confondono) per definire la natura dei raggruppamenti politici.
In specie, il requisito quantitativo consiste nella individuazione di un numero minimo di deputati per la formazione di un gruppo, la cui entità è stata più volte rettificata per far fronte ad esigenze contingenti o per dare corrispondenza ai progressivi allargamenti dell’Unione. Così, se per lungo tempo le variazioni sono dipese dalla provenienza nazionale dei componenti – decrescendo con l’aumento del numero delle nazionalità presenti in ciascuna formazione[6] – a partire dalle innovazioni regolamentari del 2004, finalizzate (tra l’altro) a far emergere strategie politiche comuni che fossero funzionali agli interessi comunitari, si è assistito all’implementazione di una combinazione di criteri numerici.
Oggi, infatti, il Regolamento prevede per la formazione dei Gruppi politici un doppio criterio numerico, con soglia minima e vincolo nazionale: a fare richiesta devono essere almeno venticinque deputati, i quali è necessario siano eletti in almeno un quarto degli Stati membri[7]. Tale regola conosce, però, un’eccezione nel caso in cui la consistenza numerica di un gruppo scenda, in corso di legislatura, al di sotto della soglia richiesta. In tal caso interviene una deroga concessa dal Presidente del Parlamento europeo – previo accordo della Conferenza dei presidenti di gruppo – con la quale si autorizza lo stesso ad esistere fino alla successiva seduta costitutiva dell’Assemblea elettiva, purché i membri del gruppo continuino a rappresentare almeno un quinto degli Stati membri e che lo stesso esista da almeno un anno. Infine, a conferma della rigidità della prescrizione, è stabilito che «il Presidente non concede questa deroga qualora vi siano elementi sufficienti per sospettare una sua applicazione abusiva»[8].
È sempre al Presidente che deve essere dichiarata la costituzione di un Gruppo politico, mediante l’indicazione della denominazione, il nome dei membri e la composizione dell’ufficio di presidenza. Inoltre, essi dispongono di una strategia nell’ambito dell’organigramma del Segretariato generale, nonché delle strutture amministrative e degli stanziamenti previsti nel bilancio del Parlamento.
Essendo il nucleo organizzativo fondamentale per l’esercizio delle funzioni all’interno dell’Assemblea, i gruppi si vedono riconosciute una serie di diritti e prerogative – come, ad esempio, l’elezione dei membri delle Commissioni o la ripartizione del tempo di parola in vista dello svolgimento di una discussione – che non sempre vengono conferiti ai singoli parlamentari.
Ai singoli deputati è data, però, facoltà di dar vita a «intergruppi o altri raggruppamenti non ufficiali di deputati» funzionali a portare avanti «scambi informali di opinioni su argomenti specifici tra diversi gruppi politici, con la partecipazione di membri di commissioni parlamentari diverse» nonché a favorire «i contatti fra i deputati e la società civile»[9].
Analogamente a quanto accade nei Parlamenti nazionali, a livello comunitario i gruppi politici partecipano alla gestione dei lavori parlamentari e orientano la votazione dei propri membri: essi trovano rappresentanza nell’ambito della Conferenza dei presidenti[10], composta oltre che dal Presidente dell’Assemblea, dai relativi presidenti di gruppo, i quali possono altresì farsi rappresentare da un membro dello stesso gruppo politico. Le decisioni in seno a tale organo vengono generalmente a consenso unanime, in mancanza del quale si da luogo ad una votazione ponderata in base alla consistenza numerica dei gruppi politici[11].
Ora, se il requisito quantitativo richiesto per la formazione dei Gruppi parlamentari non suscita particolari problemi interpretativi e d’applicazione, discorso diverso va fatto per il criterio politico.
In tal senso, all’art. 32, si legge che «i deputati possono organizzati in gruppo secondo le affinità politiche»; una statuizione che, per molti versi, richiama le previsioni regolamentari dell’Assemblée nationale francese, nell’ambito della quale «les députés peuvent se grouper par affinités politiques»[12]. Tale analogia – rafforzata dalla definizione che la dottrina francese dà al concetto di «gruppo politico», inteso come riunione (e ancor prima, unione) di un certo numero di eletti che hanno in comune un determinato ideale politico e che intendono fornire soluzioni simili ai differenti problemi politici del momento[13] – pare rivivere nel divieto di costituire gruppi di interesse, imposto da entrambi gli ordinamenti. Difatti, il perseguimento di obiettivi politici generali – finalità che si riconnette al requisito politico richiesto per la formalizzazione del gruppo – entra in contraddizione con la presupposta volontà di realizzare interessi di natura privatistica o particolaristica.
È questo un veto che, d’altra parte, trova conferma nell’art. 2 del sopraccitato Regolamento (inequivocabilmente titolato «Indipendenza del mandato»), laddove è espressamente impedita la fissazione di un vincolo di mandato, che – com’è stato osservato – meglio si addice a cooperazioni o gruppi di pressione con finalità settoriali[14].
Ma se il divieto di mandato imperativo accomuna l’ordinamento europeo a quello francese (e, più in generale, a tutti i sistemi di comprovata democrazia), il primo dal secondo si discosta per quel che concerne la disciplina dei c.d. «non iscritti».
Il carattere meramente facoltativo dell’adesione ai gruppi – discrezionalità che si desume dal disposto del sopraccitato art. 32 Reg. – fa sì che i singoli parlamentari, perché contrari alle linee politiche assunte maggiormente diffuse o per ragioni di opportunità, possono decidere a inizio legislatura o nel corso delle successive sessioni di non aggregarsi, acquisendo lo status di deputati «non iscritti».
A questi è dedicato l’art. 35 Reg., che nel determinarne le condizioni prevede la possibilità che questi si dotino di una segreteria, le cui modalità – e, dunque, «la (cui) posizione e le (cui) prerogative» – devono essere fissate dall’Ufficio di presidenza. Ufficio di presidenza che, inoltre, regola «le disposizioni relative alla concessione, all'esecuzione e al controllo degli stanziamenti previsti nel bilancio del Parlamento per le spese di segreteria e per le strutture amministrative dei deputati non iscritti».
Ciò detto, gli eurodeputati che non aderiscono ad alcun gruppo restano «non iscritti», nel senso che vengono considerati come la sommatoria di singoli soggetti e non come parte di un autonomo gruppo destinatario di diritti e competenze. Difatti, tra le norme regolamentari non si trova riferimento al c.d. «gruppo misto», raggruppamento che unisce i deputati da un punto di vista «tecnico» - slegato, cioè, dalla condivisione ideologica – e pensato per garantire a tutti i membri dell’Assemblea il più pieno possibile esercizio delle funzioni parlamentari.
Siffatta previsione, tuttavia, parrebbe entrare in contraddizione – ed è questo il punto su cui si riscontra la principale differenza rispetto ai regolamenti assembleari francesi, a cui si faceva riferimento poc’anzi – con la mancata richiesta di sottoscrizione di una dichiarazione politica comune funzionale alla costituzione del gruppo. Ciò, ricollegandosi al tema della disparità di trattamento a cui inevitabilmente paiono andare incontro i «non iscritti», ha sollevato perplessità circa la validità del requisito delle «affinità politiche» richiesto per la costituzione di un Gruppo e ad interrogarsi a riguardo è stato (anche e soprattutto) il Giudice comunitario.
4. Il requisito delle «affinità politiche» alla prova del Giudice comunitario
Se durante le prime legislature del Parlamento europeo il criterio delle «affinità politiche» veniva interpretato in maniera piuttosto estensiva – nel senso che era ammessa la formazione di raggruppamenti «con legami ideologici assai labili, se non addirittura di segno negativo, consistenti, cioè, nella proclamata avversione al rafforzamento dell’Unione»[15] -, a partire dal 1999 (e, quindi, agli albori della quinta legislatura) il requisito politico è divenuto condizione essenziale per stabile la legittimità dell’esistenza di un Gruppo.
Proprio in quella data, infatti, l’istituzione del «Gruppo tecnico dei deputati indipendenti - Gruppo Misto (TDI)», formazione con tutte le caratteristiche di un gruppo misto e dichiaratamente priva di legami ideologici tra i componenti, provocò l'opposizione generale del Parlamento europeo. Per evitare che si creasse un precedente significativo[16] – e che, dunque, si andasse a legittimare una pratica chiaramente volta ad aggirare il Regolamento e a sminuirne il carattere costituente – i presidenti dei gruppi politici in seno al Parlamento sollevarono questione di illegittimità per violazione dell’art. 29 (attuale art. 32) Reg.
Ricevuto l’avallo della Commissione affari costituzionali, la questione fu così sottoposta esame dell’aula, che si espresse dichiarando l’inammissibilità di un gruppo che negasse «apertamente ogni carattere politico e ogni affinità politica tra i suoi componenti»[17].
Ancora persuasi dalla validità delle loro scelta, però, i deputati che avevano dato via al TDI chiamarono in causa l’autorità giudiziaria di primo grado, che nell’analizzare le motivazioni addotte dai ricorrenti le ha respinte, validando di conseguenza la decisione dell’Assemblea parlamentare.
In particolare (e innanzitutto), per quel che concerne la violazione della libertà di associazione – invocata in riferimento all’art.11 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) – il giudice comunitario ha precisato che pur ammettendone l’applicabilità al contesto parlamentare, non si può ritenere che sia immune da limitazioni ragionevolmente imposte[18]. In tal senso, applicata al caso di specie, il principio di libertà associativa non può impedire al Parlamento europeo, in quanto titolare del potere organizzativo, di fissare limiti riguardanti il criterio delle affinità politiche, perché rispondente a motivi legittimi e ragionevoli[19], soprattutto in considerazione degli obiettivi assegnati in tal senso all’organo parlamentare dell’Unione dai Trattati[20].
In secondo luogo, relativamente alla contestata titolarità dell’Assemblea a effettuare un controllo del criterio politico nel processo di formazione dei gruppi, la sentenza chiarisce che al Parlamento competa questa prerogativa e che, per vigilare sul rispetto delle norme del Regolamento, possa avvalersi del supporto della Commissione affari costituzionali.
Così, non sarebbe facoltativo l’utilizzo del criterio delle «affinità politiche»[21], com’era invece stato teorizzato dai ricorrenti, proprio perché dal Regolamento è imposto e il relativo articolo 32 (allora art. 29), anche grazie alla nota interpretativa aggiunta successivamente alla pronuncia del Tribunale di primo grado[22], ne è palese dimostrazione; mentre – chiarisce il giudice comunitario – è lasciata alla discrezione del deputato la possibilità di aderire o meno ad un gruppo.
Per le medesime ragioni, non regge la tesi secondo cui l’affinità vada intesa in base al significato che i deputati intendono darle nel momento in cui procedono alla formazione di un gruppo. Ne consegue che la disparità di trattamento, denunziata dai membri del TDI, cade di fronte alla dichiarata volontà di questi di non essere considerati politicamente affini, quasi a voler sfidare la ratio delle norme regolamentari.
Infine, merita di essere ricordata la reazione dell’autorità giudiziaria alla presunta inosservanza della prassi parlamentari comuni agli Stati membri, rilevata dai ricorrenti che – facendo appello ad esperienze come quella italiana, dove i deputati c.d. «indipendenti» confluiscono in un gruppo misto, di natura tecnica, avente le stesse prerogative e i medesimi diritti di quelli a vocazione politica – hanno sottolineato l’opportunità per l’ordinamento comunitario di tenere a mente quei modelli.
Nel ribadire l’impossibilità di istituire gruppi misti, Il Tribunale ha ricordato la differente ragion d’essere dei gruppi politici europei e di quelli nazionali, diversità che va rintracciata nella peculiarità delle funzioni che le formazioni politiche europee esercitano «in relazione all’organizzazione dei lavori del Parlamento europeo». Quest’ultimo, infatti, oltre a dover dare attuazione alla procedura di codecisione[23] per l’adozione degli atti comunitari, ha la necessità di superare i particolarismi politici locali e promuovere l’integrazione europea in modo da favorire quindi la costituzione di partiti a livello europeo nonché la formazione di una «coscienza europea»[24]. L’insieme di questi motivi, conclude il Tribunale, spiega il diniego alla costituzione «di gruppi assembleari che neghino l'affinità politica e che dunque vadano contro la costruzione di una volontà politica compatta, disattenderebbe di fatto l'intento teleologico della norma dell'art. 191».
Gruppi assembleari e partiti politici europei sono stati così inseriti in un unico alveo politico-strutturale ed è stato proprio quest’aspetto – congiuntamente alla questione relativa alla ricevibilità del ricorso – a costituire il principale nodo critico rilevato nella sentenza del giudice di prima istanza.
Portare avanti una «concezione funzionalista» dei gruppi politici[25] – individuare, cioè, la loro ragione nell’essere potenziali strumenti per la costituzione dei partiti politici europei – equivale a svuotare gli stessi di qualsiasi altro significato. Di quest’aspetto si dirà, però, nelle pagine successive.
Qui, rileva soffermarsi su un altro tema – logicamente precedente alle questioni di merito – attinente al metodo. E, più precisamente, alla ritenuta ricevibilità del ricorso di annullamento.
Le norme in materia del Trattato CE stabiliscono che gli organi giurisdizionali comunitari sono competenti a giudicare della legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie – e quindi anche sugli atti del Parlamento europeo – per vizi di incompetenza, violazione di forme sostanziali, violazione del trattato e di ogni altra regola di diritto relativa alla sua applicazione, ed eccesso di potere. Nel caso del Parlamento europeo, però, il sindacato giurisdizionale è limitato ai soli «atti destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi», mentre gli atti relativi alla sfera interna del Parlamento non sono impugnabili davanti agli organi giudiziari comunitari.
Il giudice comunitario, quindi, accettando di sindacare sull’appello dei membri del TDI ha di fatto superato la concezione secondo cui vi è attinenza tra l’atto che nega la costituzione di un gruppo parlamentare e la materia dell’organizzazione interna dei lavori del Parlamento, insuscettibile di produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. La dichiarazione oggetto di impugnazione, si legge nella sentenza, «non può essere considerata alla stregua di un atto che rientra nell’organizzazione interna scricto sensu dei lavori del Parlamento» in quanto «incide sulle condizioni di esercizio delle funzioni parlamentari dei deputati interessati e produce, di conseguenza, effetti giuridici nei confronti di questi ultimi»[26].
Già in occasione della pronuncia, era stato evidenziato da diversi esponenti della dottrina come il Tribunale di primo grado avesse «sostanzialmente svuotato di contenuto il principio degli interna corporis nella sua accezione storica, tuttora accolta in molti Stati membri della Comunità»[27], ma sarà un giudizio emanato della Corte di Giustizia europea, qualche anno dopo, a mettere in discussione l’operato del giudice comunitario nella sentenza dell’ottobre 2001.
Impugnata dinanzi la Corte di Giustizia europea del partito francese Front National, siffatta sentenza è stata infatti annullata, perché irricevibile è stato ritenuto l’appello principale dei deputati del TDI, non legittimati a ricorrere presso l’organo giudiziario di primo grado[28].
Tuttavia questa decisione, investendo i soli profili di legittimazione dell’azione non smentisce l’interpretazione data dal Tribunale di primo grado alla disciplina regolamentare dei gruppi, la quale – come detto – lascia intendere che il Parlamento europeo è assemblea dove l’aggregazione tra deputati non è obbligatoria ma, se attuata, consente la migliore esplicazione della funzione rappresentativa; finalità che per essere realizzata presuppone una costituzione dei Gruppi sulla base di un simile, se non identico, sentire politico-ideologico.
Per com’è stato affrontato, il caso del Gruppo Tecnico dei Deputati Indipendenti (TDI) certamente si può dire abbia posto «una pietra miliare nel percorso di strutturazione del sistema politico-partitico europeo»[29], ma si tratta di un pilastro dalle fondamenta assai labili (e criticabili).
5. Gruppi e partiti politici europei: l’uno prodromo dell’altro o viceversa?
Concepire i gruppi politici europei come mezzi per arrivare – mediante l’istituzione di partici politici sovranazionali – al rafforzamento dell’integrazione comunitaria, vuol dire non considerare il ruolo che questi ricoprono all’interno delle assemblee legislative in generale, laddove più che condizionare sono condizionati dall’esistenza e dall’azione dei partiti politici. In linea teorica, infatti, i gruppi politici costituiscono la proiezione all’interno delle istituzioni di una rappresentanza politica già formata ed esistente nella società.
È pur vero, però, che considerare questi ultimi come riproduzione in sede parlamentare di una struttura partitica consolidata, significa dar conto soltanto di una delle dinamiche che interessano le relazioni tra gruppi e partiti politici, essendo possibili – come le esperienze parlamentari degli Stati nazionali dimostrano[30] – altresì formazioni che si originano dalla volontà di un certo numero di parlamentari che, condividendo le medesime finalità politiche, decidono di far fronte comune.
Non è del tutto errato, quindi, pensare che anche nell’ordinamento comunitario – con tutti i distinguo che lo differenziano dal piano statale – i partiti politici possano avere, per dirla con le parole di Maurice Duverger, un’origine interna[31], «prettamente parlamentare», dal momento che il nucleo attorno al quale si sviluppano è rappresentata dalla struttura dei gruppi parlamentari e dalla loro capacità di stimolo e coordinamento[32].
Ciò acquista ancora più pregnanza in relazione alla dotazione di sedi e di personale, messi a disposizione dai gruppi, oltre che alle fonti di finanziamento, dipendenti in gran parti dalle sovvenzioni erogate dai gruppi e da questi percepiti a carico del Parlamento europeo. Questa canale (indiretto) di finanziamento è stato però censurato da un intervento caducatorio della Corte dei conti europea, il che ha spinto il legislatore comunitario ad introdurre nel Trattato di Nizza del 2001 un comma all’art. 191 TCE ai sensi del quale «il Consiglio (…) determina lo statuto dei partiti politici a livello europeo e, in particolare, le fonti del loro finanziamento».
A dispetto dell’intitolazione non si è però dato vita ad un vero e proprio schema statutario comune alle forze politiche di livello europeo, con i contenuti tipici di una carta di partiti, ma semplicemente ad un complesso di regole che – nel disciplinare l’accesso ai fondi dell’Unione per perseguire le finalità politiche della Stessa – detta le condizioni che gli aspiranti al finanziamento debbono rispettare per poter essere considerati «partiti politici a livello europeo»[33].
Ripercorrere in dettaglio queste previsioni normative non rientra nelle possibilità della presente trattazione (e per questo si rimanda a chi approfonditamente le ha analizzate[34]); ciò che, invece, rileva qui ricordare è il tentativo di istituzionalizzazione i partiti europei proprio mediante l’implementazione delle suddette statuizioni. In particolare guardando agli strumenti di controllo rimessi al Parlamento per la verifica delle condizioni di ammissione al finanziamento (condizioni relative al rispetto dei valori dell’Unione e delle prescrizioni che esige la personalità giuridica dei soggetti presso lo Stato membro in cui un partito ha sede), ci si può rendere agevolmente conto che con la modifica dell’art. 191 TCE si è provato a porre le basi del processo di costruzione della rappresentanza europea (o meglio, a tentare un rilancio dello stesso).
Tuttavia, nonostante le dichiarazioni di principio e i più concreti tentativi applicativi, il processo di veri e propri partiti politici di dimensione sovranazionale si trova ancora oggi ad uno stadio pressoché embrionale, principalmente a causa del fatto che i canali di formazione della rappresentanza europea restano in buona parte affidati ai partiti politici nazionali, che tendono a considerare le elezioni europee come consultazioni di secondo rango rispetto a quelle nazionali se non addirittura come una sorta di sondaggio delle tendenze politiche presenti nei singoli Paesi[35].
Lo scetticismo, derivante dalla constatazione di una simile situazione, genera un giudizio complessivamente negativo circa le prospettive future di affermazione dei partiti politici di dimensione europea svincolati da quelli nazionali, il che avvalora ancor più il ruolo dei gruppi in seno al Parlamento europeo e, più in generale, ai fini dello sviluppo della politica e della democrazia sul piano europeo.
6. Per una valorizzazione dei gruppi parlamentari europei. Alcuni spunti conclusivi
Veri (e, a quanto detto, unici) soggetti politici dell’Unione, i gruppi parlamentari europei rappresentano il «cuore istituzionale» del Parlamento europeo[36] e dunque il suo motore di potenziamento.
Organismo dalla doppia configurazione[37], il Parlamento europeo è infatti la prima istituzione sovranazionale nella quale la rappresentanza non è articolata per Paesi ma in base ad affiliazioni ideologiche. Ciò perché i gruppi, come si è visto, mettono assieme i deputati provenienti da partiti politici nazionali affini, i quali si identificano sulla base di proclami comuni.
Di conseguenza, nel corso del tempo i gruppi sono diventati soggetti sempre più utili non solo ad assolvere le funzioni parlamentari e rappresentative, ma anche a fungere da centri aggreganti dei partiti nazionali affini. Fondamentale è dunque il ruolo che il legislatore e l’autorità giudiziaria europea ha voluto attribuire loro: raggiungere un’integrazione politica, nella prospettiva di creare veri e propri partiti di dimensione sovranazionale.
In considerazione di ciò – e, dunque, per coadiuvare il complesso compito assegnato ai gruppi parlamentari – diviene agevole comprendere l’aspetto sul quale l’ingegneria costituzionale europea dovrebbe far leva: il sistema partitico comunitario, principale anello debole della costruzione tutta.
Infatti, soltanto mediante un distaccamento dai partiti politici nazionali e successivamente ad una loro fortificazione, le formazioni sovranazionali – allontanandosi finalmente dall’accusa di essere state calate dall’alto e non dal basso derivate – troveranno giustificazione e potranno contribuire a colmare il difetto di democrazia che da sempre affligge l’organo legislativo comunitario e con esso l’Unione europea nel suo complesso.
* Dottoranda di ricerca in «Teoria dello Stato e Istituzioni politiche comparate», Università degli Studi di Roma «La Sapienza».
[1] Generalmente le delegazioni nazionali, specie nei gruppi politici di maggiori dimensioni, servono per articolare la dialettica interna ai gruppi, in vista di future decisioni e come terminali di collegamento tra il partito nazionale di riferimento e il gruppo parlamentare europeo o il relativo partito politico a livello europeo. Si veda, a titolo esemplificativo, il regolamento interno del gruppo del partito popolare europeo, rinvenibile all’indirizzo web www.eppgroup.eu/sites/default/files/download/rules-of-procedure/it.pdf.
[2] Sulla nascita dei gruppi parlamentari dell’Assemblea comune si vedano G. Van Oudenhove, The Political Parties in the European Parliament. The First Ten Years (September 1952 – September 1962), Leyden, A. W. Sythoff, 1965, p.11; P. J. G. Kapteyn, L’Assemblée commune de la Communauté européenne du charbon et de l’acier: un essai de parlementarisme européen, Leyde, Sythoff, 1962, pp. 65-71; S. Guerrieri, La genesi di una rappresentanza sovranazionale: la formazione dei gruppi politici dell’Assemblea comune della Ceca (1952-1958), in «Giornale di storia costituzionale», fasc. 1, vol. 25, 2013.
[3] A favore della tesi della rappresentanza nazionale vi erano argomenti quali la modalità di selezione delle delegazioni nazionali, non elette direttamente dai cittadini ma nomiate dai parlamenti dei rispettivi Stati membri o la la labilità dei rapporti tra l'assemblea europea e i parlamenti nazionali. Tuttavia, come si dirà, al principio nazionale si fa una prima importante eccezione durante la sessione parlamentare del gennaio 1953, quando l'Assemblea discusse l'istituzione delle commissioni permanenti.
[4] Cfr. Communauté européenne du charbon e de l’acier, Règlement de l’Assemblée commune, Edition de mars, 1953.
[5] Come già ricordato, prima del 1979 i membri del Parlamento europeo erano designati dai parlamenti nazionali di ciascuno Stato membro. Tutti i deputati godevano dunque di un doppio mandato. Per un approfondimento sul tema si veda L. Bardi - P. Ignazi, Il Parlamento europeo, il Mulino, Bologna, 2004.
[6] Una scelta, quella di non fissare una soglia numerica rigidamente predeterminata, che risponde all’esigenza di trovare un punto di equilibrio tra «la salvaguardia delle condizioni di lavoro e la produttività del Parlamento» e che, al contempo, consenta di «attuare le più ampie possibilità di rappresentatività e di aggregazione multilivello». Così G. Guidi, I gruppi parlamentari del Parlamento europeo, Maggioli Editore, Rimini, 1983, p. 65.
[7] Art. 32, c. 2, Reg. È stato, invece, abbandonato il criterio che consentiva ad un gruppo di costituirsi in rappresentanza di un solo Stato membro qualora però raggiungesse la soglia minima di ventinove deputati (cosa che avvenne, ad esempio, nella IV legislatura 1994-1999 per il gruppo italiano, «monopartitico» e «mononazionale», Forza Europa).
[8] Art. 32, c.3, Reg.
[9] In ragion di ciò «i gruppi politici possono agevolarne le attività fornendo loro supporto logistico» e tali raggruppamenti sono tenuti a rendicontare ogni tipo di sostegno, finanziario o amministrativo, in analogia con le rendicontazioni previste in generale per i singoli deputati. Cfr. art. 34 Reg.
[10] Le competenze della Conferenza dei presidenti sono elencate all’art. 27 del Regolamento. In particolare, essa: delibera sull'organizzazione dei lavori del Parlamento e sulle questioni connesse alla programmazione legislativa; si occupa di gestire le relazioni con le altre istituzioni e gli altri organi dell'Unione europea nonché con i parlamenti nazionali degli Stati membri nonché con i paesi terzi e con istituzioni od organizzazioni extracomunitarie; è responsabile dell'organizzazione di consultazioni strutturate con la società civile europea su argomenti di rilievo. Inoltre fissa il progetto di ordine del giorno delle tornate del Parlamento; procede alla composizione e alla definizione delle competenze delle commissioni e delle commissioni d'inchiesta nonché delle commissioni parlamentari miste, delle delegazioni permanenti e delle delegazioni ad hoc.
[11] All’interno delle riunioni della Conferenza è inoltre previsto uno spazio per i deputati non iscritti i quali otterranno, su invito del Presidente, uno dei deputati non iscritti in rappresentanza di tutti, ma senza diritto di voto. Cfr. art. 26, c. 2 Reg.
[12] Art. 19, c.1, Reg. Ass. Naz. Analogamente l’art. 5, c. 1, Reg. Sen. sancisce che «Les sénateures peuvent s’organiser en groups par affinités politiques».
[13] Così J. Waline, Les groupes parlementaires en France, in Rev. dr. Pub.,1961, p. 1173.
[14] Sul punto si veda G. Guidi, Il Parlamento europeo: assemblea di gruppi (considerazioni critiche e di diritto comparato alla luce del nuovo regolamento parlamentare), in Dir. comp. e degli scambi intern., 1982, p. 590.
[15] Cfr. A. Ciancio, Partiti politici e gruppi parlamentari nell’ordinamento europeo, in E. Castorina (a cura di) Profili attuali e prospettive di Diritto Costituzionale Europeo, Giappichelli Editore, Torino, 2007, p. 104.
La stessa Ciancio continua argomentando che siffatta pratica ha portato all’ammissione di un gruppo denominato di «Coordinazione tecnica e di difesa dei gruppi e dei deputati indipendenti (CDI)», una sorta di gruppo misto, il quale aggregava in sé piccoli partiti di diversa estrazione politica, in contrasto con la disposizione del Regolamento secondo cui «i deputati si organizzano per affinità politica». Allo stesso modo, il «Gruppo Europa delle democrazie e delle diversità (EDD)», che può essere considerato come il primo vero e proprio gruppo di partiti anti-europeisti, presentava dei connotati non pienamente in sintonia col criterio politico del parlamentarismo europeo.
[16] Cfr. G. Guidi, Il Parlamento europeo…, p. 582 e I gruppi parlamentari…, p. 57 ss., per cui in quegli anni si palesò l’idea che il criterio delle affinità politiche fosse una «mera dichiarazione di principio», pensata per dare un carattere politico-parlamentare alla rappresentanza europea, piuttosto che per fornire un chiaro elemento giuridico per la costituzione dei gruppi.
[17] Delibera del 14 settembre del 1999
[18] Punto 232 del sentenza del Tribunale di I grado, III sez. ampliata, 2 ottobre 2001, cause riunite T-222/99, T-327/99 e T-329/99, Martinez - De Grulle - Front National - Bonin e altri c. Parlamento europeo. Ivi, si legge che «anche ammettendo che il detto principio possa applicarsi a livello dell'organizzazione interna del Parlamento, occorre sottolineare che esso non riveste carattere assoluto. L'esercizio del diritto di associazione può essere assoggettato a restrizioni che rispondono a ragioni legittime, purché tali restrizioni non si risolvano, considerato lo scopo perseguito, in un intervento sproporzionato ed inammissibile che pregiudicherebbe la stessa sostanza di tale diritto».
[19] Punto 233 della sopraccitata sentenza. Nella fattispecie – ha sentenziato il Tribunale di primo grado – «il principio di libertà di associazione non si oppone a che, nell'ambito del suo potere di organizzazione interna, il Parlamento subordini la costituzione nel suo seno di un gruppo di deputati all'obbligo di affinità politiche dettato dal perseguimento di obiettivi legittimi […] e vieti, come deriva dall'atto 14 settembre 1999 [la delibera del Parlamento, nda], la costituzione di un gruppo che, come il gruppo TDI, viola palesemente tale obbligo. Misure siffatte, che rispondono a motivi legittimi, non pregiudicano il diritto dei deputati interessati ad organizzarsi in gruppo, nel rispetto delle condizioni prescritte a tal fine dal regolamento».
[20] Al punto 145 (sent. ult. Cit.) il Tribunale ha sottolineato come l’organizzazione del Parlamento per gruppi politici risponda «a una serie di obiettivi legittimi dettati al tempo stesso dalla realtà sociopolitica propria delle democrazie parlamentari, dalle sue specificità nei confronti delle assemblee parlamentari nazionali e dalle funzioni e responsabilità affidategli dal Trattato, obiettivi alla cui realizzazione non potrebbero contribuire gruppi tecnici o misti […]».
[21] In tal senso, il punto 80 della sentenza precisa che «una disposizione del genere, posta in un articolo dedicato alla “costituzione dei gruppi politici”, dev'essere necessariamente interpretata nel senso che i deputati che scelgono di formare un gruppo presso il Parlamento possono farlo solo sulla base di affinità politiche. I termini stessi dell'art. 29, n. 1 [attuale art. 32, nda], del regolamento, insieme al titolo dell'articolo nel quale si inseriscono, inducono quindi a respingere la tesi dei ricorrenti basata sul carattere facoltativo del criterio relativo alle affinità politiche cui si fa riferimento in questa disposizione».
[22] In calce all’art. 32 Reg. si legge: «Non è necessario di norma che il Parlamento valuti l'affinità politica dei membri di un gruppo. Al momento di formare un gruppo sulla base del presente articolo, i deputati interessati accettano per definizione di avere un'affinità politica. Soltanto quando questa è negata dai deputati interessati è necessario che il Parlamento valuti se il gruppo è stato costituito in conformità del regolamento».
[23] Per un approfondimento della procedura, come introdotta nel Trattato di Maastricht e modificata ad Amsterdam in connessione all’evoluzione del ruolo del Parlamento europeo, si veda G.E. Vigevani, Il Parlamento europeo dopo Maastricht: i risultati di un recente studio, in Quad. Cost., 2000, pp. 706 ss.
[24] Al punto 148 si precisa che: «i gruppi politici concorrono così alla realizzazione dell'obiettivo perseguito dall'art. 191 TCE, vale a dire la creazione di partiti politici a livello europeo come fattori di integrazione in seno all'Unione, di formazione di una coscienza europea e di espressione della volontà politica dei cittadini dell'Unione. Tale ruolo non potrebbe essere assunto da un gruppo tecnico o misto composto di deputati che neghino qualsiasi affinità politica tra loro». concetto che sarà ampliato in seguito al Trattato di Lisbona nelle versioni consolidate del TUE e del TFUE, rispettivamente agli artt. 10 e 224.
[25] Ad utilizzare quest’espressione è M. Cartabia, in Gruppi parlamentari e interna corporis del Parlamento europeo, Quad. Cost., 2000, pp 561 ss. Sull’interpretazione del Tribunale di I grado si veda anche E. Gianfrancesco, I limiti alla costituzione di gruppi politici all’interno del Parlamento europeo, Dir. Pub. Comp. Eu., 2002, pp. 279 ss.
[26] Punto 60 sent.
[27] Così M. Cartabia, in Gruppi parlamentari…,p. 563.
[28] Cfr. sent. 29 giugno 2004, Grande sezione, causa C-486/01 P., Front National c. Parlamento europeo, in Racc. giur., 2004, I-6289.
[29] Così G. Guidi, Il Parlamento europeo…, p. 29.
[30] Il riferimento coinvolge, da una parte, la Gran Bretagna dove i c.d. Extraparliamentary Parties nascono in origine come mero supporto elettorale (sotto forma di Comitati) dei gruppi, veri e propri partiti parlamentari, che dei primi influenzano struttura e fisionomia e ne costituiscono la base di organizzazione e funzionamento; dall’altra, il sistema politico italiano, in cui spesso si sono verificate scissioni all’interno dei gruppi e massicci esodi di parlamentari dai gruppi di partito cui avevano originariamente aderito e la conseguente formazione in corso di legislatura di nuovi gruppi. Sul punto si veda A. Ciancio, Partiti politici e gruppi parlamentari…, pp. 108 ss.
[31] Cfr. M. Duverger, I partiti politici, tr. it., Comunità, Milano, 1961, p. 16.
[32] Così G. Guidi, op. ult. cit, p. 137.
[33] Cfr. C. Martinelli, Il finanziamento pubblico dei partiti europei, in Quad. cost., 2004, pp. 416 ss.
[34] Hanno studiato la questione, tra gli altri,; V. Lippolis, I partiti politici europei, Rass. Parl., 2002; G. Rizzoni, Demos europeo e partiti politici: l’Europa alla ricerca di un regolamento, in www.associaciazionedeicostituzionalisti.it.
[35] Tale situazione sarebbe, a detta di alcuni, causata nella mancanza di una procedura elettorale uniforme tra gli Stati membri. Così, ad esempio, S. Baroncelli, I gruppi parlamentari nell’esperienza del Parlamento europeo, in S. Merlini (a cura di), Rappresentanza politica, gruppi parlamentari, partiti: il contesto europeo, I, Giappichelli, Torino, 2001.
[36] Così C. Fasone - N. Lupo, Il Parlamento europeo alla luce delle novità introdotte nel Trattato di Lisbona e nel suo regolamento interno, in Studi sull’integrazione europea, VII (2012), p. 333.
[37] In questo modo lo definisce A. Ciancio, Partiti politici e gruppi…, p. 101, che evidenzia altresì il secondo connotato tipico del PE, il quale si pone – rispetto al Consiglio dei Ministri – come una sorta di «organo di opposizione tendenzialmente omogeneo, per quanto articolato in gruppi».
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