APPLICAZIONE DEL MANDATO D’ARRESTO EUROPEO E AUTORITÀ GIUDIZIARIE EMETTENTI: RUOLO DELLE PROCURE
Autore: Dott.ssa Laura De Rose, Vice direttore Foroeuropa
Il 30 aprile scorso, nelle sue conclusioni sui casi congiunti C-508/18 e C-82/19 PPUe nel caso C-509/18, l’Avvocato Generale Campos Sánchez-Bordona ha proposto alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (‘Corte’) di stabilire che l’articolo 6,paragrafo 1, della decisione quadro del Consiglio numero 2002/584/GAI relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri (‘MAE’), dev’essere interpretato nel senso che l’espressione “autorità giudiziaria” dello Stato membro emittente non include anche le procure.
In sintesi, l’Avvocato Generale ritiene che i procuratori non siano sufficientemente indipendenti dal potere esecutivo, poiché possono essere tenuti a eseguire le istruzioni di quest’ultimo. Di conseguenza, essi non possono essere considerati delle autorità giudiziarie, allorché l’indipendenza è una caratteristica istituzionale propria all’autorità giudiziaria in uno Stato di diritto.
La questione sollevata dall’Avvocato Generale è di grande importanza non solo per il suo impatto sull’applicazione del MAE, ma anche perché essa ha avviato una riflessione più ampia sul ruolo delle procure rispetto alle autorità giurisdizionali e di polizia, e sull’impatto delle relative differenze fra sistemi nazionali sull’efficacia della cooperazione giudiziaria e di polizia a livello europeo e internazionale, e sul lavoro di Eurojust e Europol – e sulle loro relazioni-, due agenzie che lavorano e cooperano direttamente con le procure nazionali nell’esercizio dei loro rispettivi mandati.
In attesa di una pronuncia della Corte nei suddetti casi, il dibattito fra gli ‘addetti ai lavori’ aveva essenzialmente portato sulle possibili conseguenze di una decisione della Corte che seguisse, del tutto o solo in parte, l’opinione dell’Avvocato Generale, stabilendo così che le procure non sono in nessun caso legittimate a emettere un MAE, oppure non lo siano solo nei casi in cui, secondo gli ordinamenti nazionali, i procuratori siano soggetti alle istruzioni dell’esecutivo.
Le pronunce della Corte, rese il 27 maggio 2019, divergono nei casi rispettivi, e continuano quindi ad alimentare il dibattito, sia sul piano specifico dell’applicazione del MAE che su quello, più generale - del ruolo delle procure, le differenze a livello nazionale, e l’impatto di queste differenze sulla cooperazione giudiziaria e di polizia.
I punti essenziali dell’analisi dell’Avvocato Generale, su cui s’innestano le conclusioni della Corte, sono i seguenti.
Nei casi in questione, le autorità giudiziarie dell’esecuzione dei rispettivi MAE hanno disposto un rinvio pregiudiziale alla Corte. Per esempio, nel caso C-509/18, l’Alta Corte irlandese ha chiesto alla Corte di precisare se l’indipendenza della procura dall’esecutivo è il criterio da considerare onde determinare se la procura è un’autorità giudiziaria, ovvero se vi siano altri criteri, e se, in questo caso, tali criteri possano dipendere dagli ordinamenti nazionali oppure debbano essere dei criteri obiettivi.
Secondo l’Avvocato Generale, il criterio determinativo del concetto di autorità giudiziaria è il principio dell’indipendenza giudiziaria, nel senso che - così come vi è una corrispondenza diretta tra la natura di una decisione giudiziaria e lo status dell’autorità che l’ha emessa-, vi è anche un collegamento diretto tra l’indipendenza di un’autorità e la natura delle decisioni prese dalla stessa.
In questo quadro, può affermarsi che, poiché le procure non esercitano funzioni giurisdizionali, esse sono anche prive dell’indipendenza insita nell’esercizio di tali funzioni. Ne consegue che, anche se le procure sono autorità indipendenti alla luce dell’ordinamento nazionale, poiché le stesse non esercitano funzioni giurisdizionali, tale indipendenza non può essere considerata‘ indipendenza giudiziaria’.
Nel caso in questione, le funzioni svolte dalla procura generale lituana, la quale, in base alla Costituzione nazionale, è indipendente dal potere legislativo, esecutivo e giudiziario, consistono in organizzare e dirigere le inchieste pregiudiziali e nel perseguire i reati di fronte ai tribunali. Non si tratta, quindi, di funzioni giudiziarie, le quali consistono nell’applicare la legge con effetti definitori rispetto ai contenziosi, e giustificano la necessità di assicurare che i giudici siano solo soggetti alla legge. In tal senso, i giudici sono tenuti ad assicurare l’integrità del sistema giuridico e non sono soggetti ad alcun altro pubblico interesse, neppure quello di facilitare il perseguimento dei reati.
Le procure sono indipendenti nell’esercizio dei loro compiti, i quali non comprendono la funzione di garantireil sistema giuridico, bensì implicano l’uso dei mezzi offerti dallo stesso onde perseguire i relativi obiettivi. Per contrasto, il giudice è dotato d’indipendenza al fine di esercitare giurisdizione, ovvero di stabilire la legge da applicare nel caso specifico, al fine di rendere una decisione, che, una volta diventata definitiva, acquisisce il valore di res judicata. L’indipendenza del giudice è una condizione essenziale, in quanto le decisioni giudiziarie devono poter essere valide per tutti,ovvero devono essere scevre da ogni possibile interferenza. Può dirsi,quindi, che il sistema giuridico non sia un mezzo per il giudice, ma piuttosto un fine in se stesso.
Sulla base delle suddette riflessioni, l’Avvocato Generale conclude che l’indipendenza delle procure non è comparabile all’indipendenza del giudice, e che si tratta di autorità sostanzialmente e funzionalmente diverse.
Relativamente al MAE, anche alla luce di considerazioni legate al funzionamento di questo strumento, l’Avvocato Generale ritiene che l’articolo 6, paragrafo 1, debba interpretarsi nel senso che l’espressione “autorità giudiziaria emittente” non si riferisce anche alle procure.
La Corte ha parzialmente seguito l’Avvocato Generale decidendo che, per stabilire se le procure possano agire o meno quali autorità giudiziarie emittenti ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del MAE, occorre riferirsi al sistema giuridico dello Stato competente, e verificare in particolare se l’autorità competente può essere considerata indipendente dall’esecutivo per quanto riguarda l’emissione del MAE. Di conseguenza, non vi è una risposta sola e uniforme: essa dipende da Stato a Stato.
Inoltre, come sopra accennato, le conclusioni della Corte divergono nei diversi casi.
In particolare, nei casi congiunti C-508/18 e C-82/19 PPU[1], la Corte ha stabilito che la nozione di “autorità giudiziaria emittente”, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del MAE dev’essere interpretata nel senso che essa non comprende le procure di uno Stato membro che siano esposte al rischio di essere soggette, direttamente o indirettamente, a ordini o a istruzioni individuali da parte del potere esecutivo, quale un Ministro della Giustizia, nell’ambito dell’adozione di una decisione relativa all’emissione di un MAE.
Nel caso C‑509/18[2], invece, la Corte ha concluso che la suddetta nozione dev’essere interpretata nel senso che essa ricomprende il procuratore generale di uno Stato membro che, pur essendo strutturalmente indipendente dal potere giudiziario, è competente ad esercitare l’azione penale e il cui status, in tale Stato membro, gli riconosce una garanzia di indipendenza dal potere esecutivo nell’ambito dell’emissione di un MAE.
Alla luce dei suddetti sviluppi, la Presidenza dell’Unione Europea ha lanciato un dibattito fra gli Stati membri sull’impatto delle pronunce rese dalla Corte il 27 maggio. Gli Stati membri sono stati invitati a riflettere su questioni, quali l’impatto sull’emissione e esecuzione del MAE; l’intenzione eventuale di modificare la legislazione nazionale; e l’assistenza che può essere fornita alle autorità competenti da Eurojust o dalla Rete Giudiziaria Europea.
Alcuni Stati membri, quali la Germania, l’Italia, e la Svezia, hanno già ufficialmente notificato la loro posizione in seguito alle decisioni della Corte.
In Germania, il MAE potrà solo essere emesso da un tribunale, ovvero non più dalle procure. L’Italia, ha riaffermato l’indipendenza delle procure in quanto autorità emittenti del MAE, visto che le funzioni esercitate dalle stesse sono ‘incapsulate’ nel sistema giudiziario, e le procure sono considerate autorità giudiziarie a tutti gli effetti. Anche in Svezia, le procure sono pienamente indipendenti nell’esercizio delle loro funzioni e continueranno quindi ad agire quali autorità emittenti.
Il dibattito è destinato a continuare, non solo in riferimento all’applicazione del MAE, poiché i problemi definitori relativi alle autorità emettenti rischiano di creare difficoltà di ordine pratico e giuridico, ma anche rispetto alle funzioni delle procure in Europa e ad una possibile armonizzazione del loro status, non senza far riferimento, naturalmente, anche alla Procura Europea, che comincerà a lavorare tra circa due anni, e alla potenziale estensione delle sue competenze.
[1]http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=214466&pageIndex=0&doclang=IT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid
[2]http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=214465&pageIndex=0&doclang=IT&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid
