L’ INDIPENDENZA DEL GIUDICE E LA TUTELA GIURISDIZIONALE EFFETTIVA NEGLI STATI MEMBRI DELL'UNIONE EUROPEA: DALLA SENTENZA DEL 27 FEBBRAIO 2018 ASSOCIAÇÃO SINDICALDOS JUÍZES PORTUGUESES ASJP (CAUSA C-64/16) ALLA SENTENZA DEL 24 GIUGNO 2019 COMMISSIONE C. POLONIA (CAUSA C-619/18)

Autore: Dott.ssa Antonella Galletti

Sommario: 1. Introduzione.  2. Sentenza del 27 febbraio 2018 Associação Sindicaldos Juízes Portugueses ASJP (causa C-64/16). 3. Sentenza del 24 giugno 2019 Commissione c. Polonia (causa C-619/18).  4. Conclusioni.

1. Introduzione

Nell’ordinamento giuridico dell’Unione europea l’importanza attribuita allo Stato di diritto è cresciuta nel corso del tempo. Nelle versioni originarie dei Trattati istitutivi della CE non compariva nessun riferimento adesso, né veniva considerata alcuna forma di ingerenza da parte dell’ex Comunità negli affari interni degli Stati membri[1].

La prima esplicita affermazione sul valore dello Stato di diritto risale alla Dichiarazione sull'identità europea, adottata dal Consiglio europeo di Copenaghen del 1978[2]. Tuttavia è nella fase di integrazione, che si apre con il Trattato di Maastricht del 1992[3] e permane sino al Trattato di Lisbona del 2009[4], che il rispetto dello Stato di diritto ottiene l’importanza fondamentale di cui gode oggi.

L’articolo 2 TUE, nella versione vigente, qualifica lo Stato di diritto come uno dei valori fondanti dell’Unione europea, il quale viene inoltre inserito tra i principi di diritto dell’Unione nel Preambolo della Carta dei diritti fondamentali che ha ormai acquisito lo stesso valore giuridico dei Trattati.

Al primo paragrafo dell’articolo 2 TUE si legge che: “L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani”. La disposizione de quo qualifica come “valori” i “criteri di Copenhagen” il cui rispetto, in ragione della portata giuridica che si deve attribuire all’articolo 2 TUE, si estende in termini precettivi non solo alle Istituzioni e agli organi dell’Unione ma anche agli Stati membri della stessa.

È compito dei giudici nazionali e della Corte UE garantire la piena applicazione del diritto dell’Unione in tutti gli Stati membri come pure la tutela giurisdizionale dei diritti spettanti ai singoli soggetti dell’ordinamento in forza di tale diritto, e l’esistenza di un controllo giurisdizionale effettivo volto a salvaguardare il rispetto del diritto dell’Unione è intrinseca allo Stato di diritto.

Fatte queste premesse, occorre chiarire che lo Stato di diritto, pur essendo identificato come il modello dominante nei moderni sistemi costituzionali nazionali, varia da uno Stato all’altro e, generalmente, non trova una precisa definizione nelle Carte costituzionali degli Stati stessi. All’interno dell’ordinamento giuridico dell'Unione, nemmeno i Trattati stabiliscono cosa si debba intendere con tale concetto che, infatti, è stato sviluppato autonomamente dalla Corte di giustizia in via giurisprudenziale, traendo ispirazione dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri[5].

La prima pronuncia della Corte UE al riguardo risale al 1984 nel caso Les Vert[6] con cui essa ha descritto l’allora CEE come “una Comunità di diritto”. Con siffatta affermazione la Corte di giustizia intendeva stabilire “che né gli Stati che ne fanno parte, né le sue istituzioni [dell’Unione] sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla carta costituzionale di base costituita dal Trattato”. A tal fine i Trattati hanno “istituito un sistema completo di rimedi giuridici e di procedimenti inteso ad affidare alla Corte UE il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni”. In Les Verts, la Corte di Lussemburgo tendeva innanzitutto ad assicurare alle persone fisiche e giuridiche, in quanto soggetti dell’ordinamento giuridico dell’Unione, una tutela giurisdizionale effettiva contro ogni possibile esercizio illegittimo o arbitrario di potere da parte delle istituzioni dell’allora Comunità europea. Il concetto di Stato di diritto sotteso a tale pronuncia sembra essere in linea con un’interpretazione estensiva dello stesso, che include alcuni principi fondamentali di carattere procedurale quali, ad esempio, la tutela giurisdizionale effettiva e la certezza del diritto.

La nozione di Stato di diritto fatta propria dall’Unione europea, nondimeno, non si limita a prevedere garanzie meramente formali, ma prevede anche la sottomissione dei pubblici poteri a limiti di natura sostanziale. In particolare, nella decisione UPA[7], la Corte di giustizia ha statuito che “le istituzioni [dell’Unione] sono soggette al controllo della conformità dei loro atti al Trattato e ai principi generali del diritto di cui fanno parte i diritti fondamentali”. Pertanto, “i singoli devono poter beneficiare di una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti riconosciuti loro dall'ordinamento giuridico comunitario, poiché il diritto a detta tutela fa parte dei principi giuridici generali che derivano dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri”. Il riferimento ai diritti fondamentali qualifica il carattere tipico della nozione di Stato di diritto dell’UE che implica l’esistenza di sistemi giurisdizionali effettivi diretti a tutelare i diritti fondamentali, sia procedurali che sostanziali, come sviluppati nell’ordinamento della stessa. Il rapporto tra Stato di diritto e diritti fondamentali, espresso in un primo momento in via giurisprudenziale, assume carattere “costituzionale” nella previsione dell’articolo 2, par. 1 TUE. I Trattati istitutivi sanciscono un ordine di valori in base ai quali lo Stato di diritto ed i principi in esso compresi, così come gli altri valori fondanti, devono essere sempre intesi ed applicati mediante il “prisma” dei diritti fondamentali, al fine di permetterne la tutela più ampia possibile[8].

Da quanto appena detto ne deriva che il concetto di Stato di diritto dell’Unione europea, oltre a comprendere taluni principi procedurali/formali e sostanziali, si caratterizza per l’attenzione riservata ai diritti fondamentali, peculiarità che ne sottolinea l’autonomia rispetto alle nozioni di Stato di diritto proprie degli Stati membri della stessa. Come opportunamente delineato dalla Commissione, esso costituisce la “condizione sine qua non per la salvaguardia di tutti gli altri valori fondamentali su cui si fonda l’Unione”. Malgrado l’articolo 2 TUE differenzi lo Stato di diritto dalla democrazia, nell’accezione intesa all’interno dell’ordinamento giuridico dell’UE, esso deve intendersi intimamente collegato a quest’ultima e alla tutela dei diritti fondamentali. Questi di fatti possono ritenersi effettivi solamente laddove sono garantiti a livello giurisdizionale, invece la democrazia può dirsi salvaguardata solo se il potere giudiziario, compresa la giustizia costituzionale, svolge le proprie funzioni assicurando la piena libertà di espressione, il rispetto del processo elettorale e delle regole politiche[9].

Le garanzie di indipendenza e di imparzialità del potere giudiziario suppongono la presenza di regole riguardanti, nello specifico,la nomina, la composizione dell’organo e la durata delle sue funzioni,come pure le cause di ricusazione, di astensione e di revoca dei suoi membri, che permettono di dissipare qual si voglia legittimo dubbio che i singoli soggetti possono nutrire in merito all’impermeabilità dell’organo giudiziario rispetto ad elementi esterni e alla sua imparzialità rispetto agli interessi contrapposti.

La Costituzione italiana, all’articolo 101, afferma che “I giudici sono soggetti soltanto alla legge”, garantendo così l’indipendenza di chi esercita la funzione giudiziaria; in termini non differenti si pronuncia la Legge fondamentale tedesca che sancisce “Die Richter sindunabhängig und nurdem Gesetzeunterworfen” (articolo 97.2). Allo stesso modo l’articolo 117, par. 1, della Costituzione spagnola dichiara che “La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistradosintegrantes del poderjudicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidosúnicamente al imperio de la ley”, indipendenza cui si riferisce anche l’articolo 64 della Costituzione francese affermando che “Le Président de la République est garant de l’indépendance de l'autorité judiciaire”.

I riferimenti all’indipendenza del potere giudiziario potrebbero continuare: se negli Stati europei esistono delle tradizioni costituzionali comuni queste includono senz’altro l’indipendenza dei giudici, principio che è stato esplicitamente affermato e assicurato anche dal diritto primario dell’Unione, non solo nei confronti delle proprie Corti, ma anche rispetto alle Corti costituzionali degli Stati membri. Sotto quest’ultimo aspetto, indicazioni di rilievo si ricavano dalla giurisprudenza della Corte UE[10] e, in particolar modo, dalla sentenza del 27 febbraio 2018, Associaçao Sindicaldos Juizes Poutugueses c.Tribunal de Contas e nella sentenza del 24 giugno 2019 Commissione c. Polonia (causa C-619/18).

Nella prima sentenza va sottolineato come la Corte ricorda che ai sensi dell’articolo 2 TUE lo Stato di diritto è tra i valori, comuni agli Stati membri, su cui si fonda l’Unione; essa è un’Unione di diritto in cui i singoli individui hanno il diritto di contestare, in sede giurisdizionale, la liceità di qualunque decisione o di qualunque altro provvedimento nazionale concernente l’applicazione, nei loro confronti, di qualunque atto europeo.

Il valore dello Stato di diritto,sancito dall’articolo 2 TUE,si concretizza nell’articolo 19 TUE che assegna l’onere di assicurare il controllo giurisdizionale nell’ordinamento giuridico europeo non solo alla Corte di giustizia dell’Unione, ma altresì agli organi giurisdizionali degli Stati membri. L’articolo 19 TUE dichiara, infatti, che “gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione”.   Il principio della tutela giurisdizionale effettiva dei diritti che i singoli soggetti traggono dal diritto dell’Unione è stato altresì sancito dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali e dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione.  Tutto ciò ha notevoli conseguenze sulle caratteristiche degli organi giurisdizionali: ogni Stato membro deve, infatti, garantire che gli organi rientranti nel suo sistema di rimedi giurisdizionali nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione soddisfino i requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva. Per garantire detta tutela è di fondamentale importanza “preservare l’indipendenza del potere giudiziario”, così come confermato dall’articolo 47, 2° c., della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, che richiama “l’accesso a un giudice indipendente tra i requisiti connessi al diritto fondamentale ad un ricorso effettivo”[11].

2. Sentenza del 27 febbraio 2018 Associação Sindical dos Juízes Portugueses ASJP (causa C-64/16)

Sul tema dell’indipendenza dei giudici, come è stato accennato, si è espressa la Corte di giustizia con la sentenza Associação Sindicaldos Juízes Portugueses del 27 febbraio 2018. Nella causa C-64/16, la Corte Amministrativa Suprema del Portogallo aveva chiesto di conoscere se l’articolo 19, par. 1, 2° c., TUE  debba essere interpretato nel senso che il principio dell’indipendenza dei giudici osta all’applicazione ai membri del potere giudiziario di uno Stato membro di misure generali di riduzione del salario (come quelle di cui trattasi nel procedimento principale), connesse a necessità di cancellazione di un disavanzo eccessivo di bilancio e ad un programma di assistenza finanziaria dell’Unione.

Dapprima la Corte UE ricorda che l’articolo 19, par. 1, 2° c., TUE riguarda “… i settori disciplinati dal diritto dell’Unione…”, a prescindere dalla situazione in cui gli Stati membri attuano tale diritto, ai sensi dell’articolo 51, par. 16, della Carta dei Diritti Fondamentali. L’articolo 19 TUE, pertanto, assegna il controllo giurisdizionale nell’ordinamento dell’Unione anche agli organi giudiziari nazionali che devono assicurare il rispetto del diritto nell’applicazione e nell’interpretazione dei Trattati in collaborazione con la Corte di giustizia. Di conseguenza, “… ogni Stato membro deve garantire che gli organi rientranti, in quanto ‘giurisdizione’ nel senso definito dal diritto dell’Unione, nel suo sistema di rimedi giurisdizionali nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione soddisfino i requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva…”. La Corte prosegue dichiarando che laddove il giudice nazionale (nel caso di specie il Tribunal de Contas) sia chiamato a pronunciarsi su questioni riguardanti l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione in qualità di “giurisdizione” (ossia di organo indipendente, di carattere permanente, che applica norme giuridiche nell’ambito di procedimenti condotti nel rispetto del principio del contraddittorio e la cui giurisdizione è obbligatoria), lo Stato membro deve assicurare che tale organo soddisfi i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva, come sancito dall’articolo 19, par. 1, 2° c., TUE.

Secondo la Corte UE, la garanzia di indipendenza è propria della funzione giurisdizionale e si impone sia a livello dell’Unione, con riferimento ai giudici e agli avvocati generali della Corte, sia a livello degli Stati membri, con riferimento ai giudici nazionali. La nozione di indipendenza, continua la Corte, “... presuppone, in particolare, che l’organo di cui trattasi eserciti le sue funzioni giurisdizionali in piena autonomia, senza vincoli gerarchici o di subordinazione nei confronti di alcuno e senza ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte, e che esso sia quindi tutelato da interventi o pressioni dall’esterno idonei a compromettere l’indipendenza di giudizio dei suoi membri e ad influenzare le loro decisioni...”.

Il valore della sentenza non è tanto da ricondursi alla statuizione sul caso di specie (risolto in un bilanciamento di interessi, in favore della politica di bilancio portoghese, che aveva l’obbligo di rispondere a dei requisiti concordati in sede UE), ma al ruolo essenziale attribuito allo Stato di diritto e, segnatamente, al principio dell’indipendenza dei giudici anche laddove  l’organo giurisdizionale nazionale sia chiamato ad pronunciarsi su un atto di natura interna ma adottato sulla base dei principi stabiliti nei Trattati[12].

3. Sentenza del 24 giugno 2019 Commissione c. Polonia (causa C-619/18)

A tre mesi dalla sentenza Associação Sindicaldos Juízes Portugueses, la Corte di giustizia UE torna a pronunciarsi sui rischi evidenti di violazione grave da parte della Polonia dei principi dello Stato di diritto, e questa volta con un’ordinanza inaudita altera parte e nell’ambito di una procedura d’infrazione promossa dalla Commissione ex articolo 258 TFUE.

Il 2 ottobre 2018 la Commissione europea, a fronte delle ripetute resistenze da parte della Polonia di non procedere alla modifica della revisione dell’apparato giudiziario, avviata nel 2015,comprendente anche la disciplina che aveva abbassato l’età di pensionamento dei giudici, ha depositato un ricorso per inadempimento nei confronti dello Stato membro, seguito da una domanda di tutela cautelare. Una procedura molto più precisa rispetto a quella prevista dall’articolo 7, par. 1, TUE, poiché concentrata su una singola infrazione del diritto dell’Unione, ma indubbiamente più efficace, dal momento che, in poco più di due mesi, e solamente con un intervento in sede cautelare, ha raggiunto un primo seppur parziale risultato. Sembra trattarsi, ad ogni modo, di un esito limitato, a cui non faranno seguito successivi passi avanti da parte della Polonia per la ricostituzione di un sistema giudiziario indipendente: il Ministro della giustizia polacco, infatti, ha comunicato che l’adozione di tale misura si deve esclusivamente all’intervento della Corte di Lussemburgo e che il governo polacco non vuole abbandonare il più ampio progetto di modifica dell’apparato giudiziario[13].

Con l’ordinanza (vice)presidenziale del 19 ottobre 2018[14], la Corte ha intimato la Repubblica di Polonia di sospendere l’applicazione delle disposizioni della legge sulla Corte suprema e della legge di riforma dell’organizzazione giudiziaria (approvate rispettivamente nel dicembre 2017 e nel maggio 2018); di prendere tutte le misure indispensabili per permettere ai giudici della Corte suprema polacca, colpiti da tali disposizioni,di esercitare le loro funzioni al medesimo posto, con il medesimo statuto, e con gli stessi diritti e condizioni di impiego validi fino al 3 aprile 2018 (data di entrata in vigore della nuova legge sulla Corte suprema); di astenersi da tutte le misure indirizzate alla nomina dei giudici della Corte al posto di quelli interessati dalle disposizioni che sono alla base della procedura di infrazione oggetto del ricorso principale, così come da tutte le misure volte a nominare il nuovo primo presidente; di comunicare alla Commissione europea. entro un mese, le misure adottate per adeguarsi all’ordinanza.

In particolare, con tale ricorso, la Commissione ha chiesto di verificare se l’abbassamento del limite di età per la pensione anche per i giudici della Corte suprema, e il potere discrezionale accordato al Presidente della Repubblica di Polonia di prolungare il servizio giudiziario attivo dei giudici della Corte suprema, costituiscono una violazione dei Trattati e dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che sancisce il diritto a un ricorso effettivo e ad un giudice imparziale.

Ad opinione della Corte UE la nuova legge polacca sulla Corte suprema abbassa da 70 a 65 anni l’età pensionabile; il trattenimento in servizio oltre i 65 anni è subordinato ad una richiesta del giudice interessato, alla presentazione di un certificato medico sul suo stato di salute ed all’autorizzazione del Presidente della Repubblica, la cui decisione non è vincolata a nessun criterio e non è soggetta al controllo giurisdizionale. La stessa legge permette al Presidente della Repubblica di decidere di ampliare liberamente il numero dei giudici della Corte[15].

La Corte di giustizia UE esamina il requisito del fumus boni juris e conclude che gli argomenti avanzati dalla Commissione non appaiono, nell’ambito della procedura d’urgenza inaudita altera parte, infondati o irricevibili. Sul requisito del “pericolo nel ritardo”rileva che, giacché le disposizioni nazionali controverse sono già state applicate ed hanno come conseguenza il pensionamento di un numero notevole di giudici della Corte suprema (compresa la prima presidente), con il concomitante aumento del numero dei giudici da 93 a 120 e la pubblicazione di nuovi 44 posti, si sta verificando una importante ed immediata ricomposizione dell’organo. Da quanto detto si desume che, se il ricorso per infrazione della Commissione dovesse essere ricevuto, tutte le decisioni nel frattempo rese dalla Corte suprema polacca saranno adottate senza le garanzie legate al diritto di tutti i soggetti all’accesso ad un tribunale indipendente quale sancito dall’articolo 47 della Carta. Sul punto la Corte UE ricorda che l’indipendenza dei giudici è fondamentale per il rispetto del diritto al giusto processo, garanzia della protezione dell’insieme dei diritti dei justiciables e della protezione dei valori comuni agli Stati membri enunciati dall’articolo 2 TUE[16].

L’emanazione di un’ordinanza di sospensione di applicazione di leggi nazionali nell’ambito di un procedimento sommario a contraddittorio differito non deve stupire. Essa è collegata alla procedura articolo 7 TUE[17] avviata contro la Polonia per le riforme del sistema giudiziario e in materia di libertà di stampa adottate dal 2015 dal governo in carica e sospettate di rappresentare una minaccia sistemica allo Stato di diritto.

I provvedimenti legislativi nel settore della giustizia hanno determinato l’accumulazione di eccessivi poteri nell’esecutivo, con conseguenze negative per l’indipendenza del giudiziario, e quindi per la separazione dei poteri e per lo Stato di diritto in Polonia, sostanzialmente portando il sistema giudiziario del Paese sotto il controllo politico della maggioranza di governo[18].

Con tali questioni si è confrontata la Commissione in un lungo dialogo con le autorità polacche e ha approvato una serie di proposte e raccomandazioni nel senso dell’esistenza di un chiaro rischio di gravi violazioni da parte della Polonia dei principi dello Stato di diritto nel quadro della procedura di cui all’articolo 7 TUE[19].

Dopo aver riscontrato un’insoddisfacente cooperazione delle autorità nazionali polacche, è stata avviata una procedura d’infrazione, relativa alla legge di riforma dell’età pensionabile dei giudici della Corte suprema. A seguito della lettera di messa in mora del 2 luglio 2018 e delle insufficienti risposte da parte della Polonia, il 14 agosto 2018 quest’ultima ha ricevuto dalla Commissione il conseguente parere motivato al quale lo Stato membro in questione ha risposto con un secco rifiuto all’adozione di qualsiasi provvedimento o misura che potesse andare nella direzione auspicata. Il 2 ottobre 2018 è stato depositato il ricorso in Corte di giustizia: la Commissione ha chiesto che sia verificata la violazione dell’obbligo derivante dal combinato disposto degli articoli 19, par. 1, TUE e 47 della Carta, in quanto l’abbassamento dell’età pensionabile dei giudici, insieme al potere attribuito al Presidente della Repubblica polacco di prorogare il servizio dei magistrati della Corte suprema, implica un’“offesa” ai principi di inamovibilità e indipendenza del potere giudiziario.

Come precedentemente accennato, su domanda della Commissione, con ordinanza del 19 ottobre 2018[20], è stato adottato un provvedimento cautelare inaudita altera parte, poi confermato dalla successiva ordinanza del 17 dicembre 2018[21]. La causa è stata poi sottoposta a procedura accelerata, ai sensi dell’articolo 133, par. 1, del regolamento di procedura della Corte di giustizia dell’Unione europea (RP CG). La Vicepresidente della Corte ha accolto, sia pur in via provvisoria (ex articolo 160, par. 7, RP CG), la domanda di pronuncia cautelare della Commissione al fine di ottenere la sospensione della legislazione polacca già richiamata, come pure la re-immissione in ruolo dei magistrati posti a riposo.

Nello specifico, la Corte ha rilevato che l’indipendenza dei giudici riguarda strettamente il diritto al giusto processo, che ricopre un’importanza fondamentale nell’ottica di tutelare sia i diritti individuali, sia i valori comuni dell’Unione. Di conseguenza, la violazione di un diritto fondamentale,come quello sancito dall’articolo 47 della Carta, può causare, in forza della natura stessa di tale diritto, gravi e insanabili conseguenze, idonei a ricorrere ad un provvedimento cautelare inaudita altera parte[22].

La Corte di Lussemburgo si è pronunciata il 24 giugno scorso e ha ribadito il principio, già affermato nella sentenza del 27 febbraio 2018[23], secondo il quale la garanzia di indipendenza è caratteristica essenziale della funzione giurisdizionale, fa parte del contenuto fondamentale dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea[24] e si impone sia a livello dell’Unione, rispetto ai giudici e agli avvocati generali della Corte, sia a livello degli Stati membri, rispetto ai giudici nazionali. Il concetto di indipendenza, continua la Corte, “...presuppone, in particolare, che l’organo di cui trattasi eserciti le sue funzioni giurisdizionali in piena autonomia, senza vincoli gerarchici o di subordinazione nei confronti di alcuno e senza ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte, e che esso sia quindi tutelato da interventi o pressioni dall’esterno idonei a compromettere l’indipendenza di giudizio dei suoi membri e ad influenzare le loro decisioni...”.

La Corte di giustizia ha disposto che la legge polacca sulla Corte suprema, che riduce l’età pensionabile dei suoi giudici, contrasta con il diritto dell’Unione e viola il principio dell’irremovibilità dei giudici e, quindi, quello dell’indipendenza della magistratura.  La Polonia, prevedendo l’applicazione della misura consistente nell’abbassare l’età per il pensionamento dei giudici presso il SądNajwyższy ai giudici in carica nominati prima del 3 aprile 2018 e conferendo, inoltre, al presidente della Repubblica il potere discrezionale di prorogare la funzione giudiziaria attiva dei giudici di tale organo oltre l’età per il pensionamento di nuova fissazione, è venuta meno agli obblighi ad essa gravanti ai sensi dell’articolo 19, par. 1, c. 2, TUE.

4. Conclusioni

La sentenza della Corte UE del 24 giugno 2019 crea un precedente importante in Europa ed un ottimo punto di riferimento per ogni contenzioso futuro sullo Stato di diritto tra uno Stato membro e le istituzioni europee. Nondimeno, è possibile fare due riflessioni.

La prima riguardala debolezza, in punto di effettività, della procedura prevista dall’articolo 7 TUE: se è vero che le il governo della Polonia ha voluto adeguarsi, sebbene in via parziale e provvisoria, alle censure mosse alla riforma del sistema giudiziario, questa iniziativa rappresenta l’esito del ricorso per inadempimento promosso dalla Commissione europea e non dell’attivazione dei meccanismi previsti dall’articolo 7, par. 1, TUE. In tal senso, pertanto, la procedura d’infrazione, nonostante sia più “limitata” per portata, risulta certamente più efficiente rispetto ai meccanismi “politici” di cui all’articolo 7, par. 1 e 2, TUE. La vicenda polacca sembra, quindi, concretizzare l’eventualità di un utilizzo della procedura di infrazione anche per singole violazioni di un valore fondamentale sancito dall’articolo 2 TUE, offrendo un impiego concomitante e congiunto delle due diverse procedure che sembrano contraddistinte da profonde differenze[25]. 

Un secondo ordine di riflessioni riguarda il profondo legame che esiste tra il valore dello Stato di diritto e la garanzia di un’attività giurisdizionale indipendente ed effettiva a livello nazionale (articolo 19, par. 1, co. 2, TUE). Nella sentenza del 24 giugno 2019, Commissione c. Polonia, la Corte di Lussemburgo evidenzia nuovamente l’esigenza di assicurare un controllo giurisdizionale effettivo all’interno dell’ordinamento nazionale in quanto concretizza il valore dello Stato di diritto[26]: tutti gli Stati membri devono pertanto garantire che gli organi giudicanti soddisfino i requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti che i singoli beneficiano dal diritto dell’Unione europea[27]. 

L’interpretazione che la Corte UE ha fornito dell’articolo 19 TUE nella suddetta pronuncia ha inoltre aperto la strada all’impiego della disposizione de quo quale parametro invocabile per avviare una procedura d’infrazione o per formulare rinvii pregiudiziali a fronte di normative nazionali suscettibili di porsi in contrasto con il principio dell’indipendenza del giudice e, perciò, con la garanzia di una tutela giurisdizionale effettiva. In tal senso si può valutare anche la differenza tra la procedura d’infrazione avviata nel 2012 contro l’Ungheria e quella pendente nei confronti della Stato polacco: si tratta un’evoluzione rilevante, in quanto la stessa condotta dello Stato (abbassamento dell’età pensionabile dei magistrati) viene interpretata come violazione dell’articolo 19 TUE e come una violazione di uno dei principi fondamentali dell’Unione, ovvero la rule of law, che trova nell’indipendenza della funzione giurisdizionale un suo baluardo[28].

Alla luce di quanto affermato, non si può non sottolineare il ruolo centrale che la Corte di giustizia dell’Unione sta assumendo a tutela di quei valori sanciti dall’articolo 2 TUE, ribadendo con forza l’esigenza di difendere i principi ivi sanciti: non pochi Stati membri manifestano infatti una allarmante inclinazione all’inosservanza di quei fondamenti che contraddistinguono il processo di integrazione europea[29].

Antonella Galletti, Dottore di ricerca Università “Kore” di Enna

[1] M. PARODI, L’Unione europea nel ruolo di garante dello Stato di diritto. Prime riflessioni sul nuovo quadro giuridico introdotto dalla Commissione europea, in Federalismi.it, n.19/2014.

[2] Conclusioni del Consiglio europeo di Copenaghen, 7-8 aprile 1978, in Boll. CE 7/8/1977.

[3] Trattato di Maastricht, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1 novembre 1993.

[4] Trattato di Lisbona che modifica il Trattato sull’Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea, firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007 ed entrato in vigore il 1 dicembre 2009.

[5] Per un approfondimento sullo Stato di diritto nell’Unione europea si v. A. ARNULL, The Rule of Law in the European Union, in  A. ARNULL, D. WINCOTT (a cura di), Accountability and Legitimacy in the Europea Union, Oxford, 2002; M.L. FERNANDEZ ESTEBAN, The Rule of Law in the European Constitution, Kluwer Law International, London-Boston, 1999; D. KOCHENOV, The EU Rule of Law: Cutting Paths through Confusion,  in Erasmsu Law Review, 2009; L. PECH, The Rule of Law as a Constitutional Principle of the European Union, in Jean Monnet Working Paper, n.4/2009. Sulle tradizioni costituzionali comuni nell’ordinamento europeo si v.A. PIZZORUSSO, Il patrimonio costituzionale europeo, Bologna, 2002; A. RUGGERI, “Tradizioni costituzionali comuni” e “controlimiti” tra teoria delle fonti e teoria dell’interpretazione, in Rivista di Diritto pubblico comparato ed europeo, 2003; A. PIZZORUSSO, Il patrimonio costituzionale europeo, Bologna, 2002.

[6] CGUE, Causa 294/83, Les Verts, 25 aprile 1986, in Racc. p. 1339, punto 23. Negli stessi termini, CGUE, Causa C-461/03, Gaston Schul Douane-expediteur, in Racc. p. I-10513, punto 22.

[7] CGUE, Causa C-50/00 P, Union de Pequeňos Agricultores, 25 luglio 2002, in Racc. p. I-6677.

[8] M. PARODI, op. cit.

[9] Sul rapporto tra i valori fondanti dell’Unione si v. S. CARRERA - E. GUILD - N. HERNANZ, The Triangular Relationship between Fundamental Rights, Democracy and the Rule of Law in the EU Towards an EU Copenhagen Mechanism, in Centre for European Policy Studies, 2013.

[10] G. PITRUZZELLA, Stato di diritto, indipendenza delle corti e sovranità popolare: armonia o conflitto?, in Diritti comparati, n.3/2018.

[11] Sul tema della tutela giurisdizionale effettiva nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea si v. G. VITALE, Il principio di effettività della tutela giurisdizionale nella Carta dei diritti fondamentali, in Federalismi.it, n.5/2018.

[12] M. PARODI,Il controllo della Corte di giustizia sul rispetto del principio dello Stato di diritto da parte degli Stati membri: alcune riflessioni in margine alla sentenza Associação Sindicaldos Juízes Portugueses, in Europeanpapers.eu, n.3/2018.

[13] M. ARANCI, I recenti interventi della Corte di giustizia a tutela della rule of law in relazione alla crisi polacca, in Europeanpapers.eu, n.4/2019.

[14] CGUE, ordinanza del 19 ottobre 2018, causa C-619/18, Commissione c. Polonia.

[15] Commissione europea - Comunicato stampa, Stato di diritto: la Commissione europea deferisce la Polonia alla Corte di giustizia dell'Unione europea a tutela dell'indipendenza della Corte suprema polacca, Bruxelles, 24 settembre 2018.

[16] G. MICHELINI, Caso Polonia, ancora una pronuncia d’urgenza della Cgue. Il rispetto dello Stato di diritto negli Stati membri riguarda tutti gli europei, in Questionegiustizia.it, 26 ottobre 2018.

[17] Su tale procedura si v. B. NASCIMBENE, Lo stato di diritto e la violazione grave degli obblighi imposti dal Trattato UE, in Eurojus.it, 24 ottobre 2017.

[18] G. MICHELINI, op. cit.

[19] Da ultimo, Proposta di decisione del Consiglio sulla constatazione dell’esistenza di un evidente rischio di violazione grave dello Stato di diritto da parte della Repubblica di Polonia, del 20 dicembre 2017, COM(2017) 835 final.

[20] CGUE, ordinanza del 19 ottobre 2018, causa C-619/18, Commissione c. Polonia.

[21] CGUE, ordinanza del 17 dicembre 2018, causa C-619/18, Commissione c. Polonia.

[22] M. ARANCI, op. cit.

[23] CGUE, Causa C-64/, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, 27 febbraio 2018.

[24] G. Raimondi, L’indipendenza delle corti nel diritto costituzionale, comparato ed europeo: la prospettiva della Corte europea dei diritti dell’uomo, in Diritti comparati, n.3/2018.

[25] M.SCHMIDT - P. BOGDANOWICZ, The Infringement Procedure in the Rule of Law Crisis: How to Make Effective Use of Article 258 TFEU, in Common Market Law Review, 2018.

[26] Ibidem

[27] G. REPETTO, Incroci (davvero) pericolosi. Il conflitto giurisdizionale sull’indipendenza dei giudici tra Lussemburgo e Varsavia, in Diritti Comparati, n.7/2018.

[28] M. ARANCI, op. cit.

[29] L. WRIGHT, Hungary will block punitive EU action on Poland, in Dw.com, 22 dicembre 2017.