CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA: LA GEOLOCALIZZAZIONE ATTRAVERSO IL NUMERO UNICO EUROPEO DI PRONTO INTERVENTO 112 E' UN DIRITTO DI TUTTI I CITTADINI DELL’UNIONE EUROPEA (CGUE 5 SETTEMBRE 2019, C-417/18).

Autore: Avv. Teresa Aloi

Le società di telecomunicazioni sono obbligate a trasmettere gratuitamente all’autorità incaricata delle chiamate di emergenza al 112 (Numero Unico Emergenze) le informazioni che consentono di localizzare il chiamante. Questo è quanto ha deciso la Corte di Giustizia UE con la sentenza del 5 settembre scorso, che ora chiede agli Stati membri di provvedere affinchè tale obbligo sia rispettato anche nell’ipotesi in cui il telefono cellulare da cui proviene la chiamata di soccorso sia sprovvisto di una scheda Sim.

Il caso su cui si è pronunciata la Corte ha avuto origine da una vicenda drammatica che ha visto come protagonista una ragazza lituana di 17 anni, uccisa nel settembre del 2013.

La ragazza era stata rapita, violentata e bruciata viva nel bagagliaio di un’autovettura. Nel tempo in cui era stata rinchiusa aveva provato a chiedere aiuto chiamando, una decina di volte, tramite un telefono cellulare, il numero di emergenza unico europeo 112. Dato che gli apparecchi del centro di raccolta delle chiamate di emergenza non indicavano il numero di telefono utilizzato dalla ragazza, non era stato possibile localizzarla, come non era stato possibile accertare se il telefono fosse provvisto di una scheda Sim e del perché il suo numero non fosse stato visibile al centro di raccolta.

I familiari della ragazza proponevano ricorso davanti al Tribunale amministrativo regionale di Vilnius, Lituania, per chiedere la condanna dello Stato lituano al risarcimento del danno morale sofferto dalla vittima e da loro stessi a seguito della morte della loro congiunta. Essi sostenevano che lo Stato non avesse garantito la corretta attuazione pratica della Direttiva “servizio universale”[1] che all’art. 26 dispone che gli Stati membri provvedono affinchè tutti gli utenti possano chiamare gratuitamente i servizi di soccorso, digitando il numero di emergenza unico europeo 112 e qualunque numero di emergenza nazionale specificato dagli Stati membri stessi.

Tali Stati, inoltre, provvedono affinchè le imprese interessate mettano gratuitamente a disposizione dell’autorità incaricata delle chiamate di emergenza, le informazioni sulla localizzazione del chiamante nel momento in cui la chiamata raggiunge tale autorità. Queste informazioni, messe a disposizione dei servizi di soccorso nella misura in cui sia tecnicamente possibile, miglioreranno il livello di protezione e la sicurezza degli utenti dei servizi 112 ed aiuteranno tali servizi nell’espletamento dei loro compiti, a condizione che sia garantito il trasferimento delle chiamate e dei dati pertinenti verso i servizi di soccorso competenti.

Questa disposizione trova applicazione di fronte ad ogni chiamata che giunge al NUE 112. L’eventuale inadempienza ha come conseguenza l’impossibilità di trasmettere ai servizi di polizia sul campo, informazioni sull’ubicazione del chiamante, determinando l’impossibilità di prestare il soccorso necessario; ipotesi verificatesi nella vicenda della ragazza lituana.

Nel caso in esame, il Tribunale amministrativo regionale, investito del ricorso, decide di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di Giustizia dell’Unione europea le seguenti questioni pregiudiziali: se la Direttiva “servizio universale” imponga agli Stati membri l’obbligo di garantire la messa a disposizione dell’autorità incaricata delle chiamate di emergenza al 112, le informazioni sulla localizzazione del chiamante anche quando la chiamata è effettuata con un telefono cellulare sprovvisto di scheda Sim e se gli Stati membri dispongano di un potere discrezionale nella definizione dei criteri per l’esattezza e l’affidabilità delle informazioni sull’ubicazione di una persona che chiama il 112, che consenta loro di limitare tali criteri all’individuazione della stazione di base che ha trasmesso la chiamata.

Nella sentenza in commento, la Corte europea sottolinea che dalla formulazione stessa dell’art. 26, paragrafo 5, della Direttiva 2002/22/CE, l’obbligo di messa a disposizione delle informazioni sull’ubicazione del chiamante riguarda “ogni chiamata al numero di emergenza unico europeo”. Occorre ricordare che la Corte ha già statuito che la Direttiva “servizio universale”, nella sua formulazione originale, imponeva agli Stati membri, sempre che ciò fosse tecnicamente fattibile, un obbligo di risultato che non si limitasse all’istituzione di un contesto normativo appropriato, ma esigesse pure che le informazioni sulla localizzazione di tutte le chiamate al numero 112 fossero effettivamente trasmesse ai sevizi di soccorso (CGUE 11 settembre 2008, Commissione/Lituania, C-274/07). Pertanto, non può ammettersi che le chiamate al 112 effettuate da un telefono cellulare sprovvisto di scheda Sim siano escluse dal campo di applicazione della Direttiva UE.

Di conseguenza, la Corte statuisce che la direttiva “servizio universale” impone agli Stati membri, a condizione che ciò sia tecnicamente possibile, l’obbligo di provvedere affinchè le imprese interessate mettano gratuitamente a disposizione dell’autorità incaricata delle chiamate di emergenza, le informazioni relative alla ubicazione del chiamante nel momento stesso in cui la chiamata raggiunge tale autorità, anche quando la stessa è effettuata da un telefono privo di scheda Sim. La Corte constata che, se è vero che gli Stati membri dispongono di un potere discrezionale nella definizione dei criteri relativi all’esattezza ed all’affidabilità delle informazioni sulla persona che chiama il 112, tali criteri devono in ogni caso garantire, nei limiti della fattibilità tecnica, la localizzazione della posizione del chiamante con tutta l’affidabilità e la precisione necessarie a permettere ai servizi di emergenza di venirgli utilmente in soccorso. Il potere discrezionale di cui dispongono gli Stati trova, pertanto, un limite nella necessità di garantire che le informazioni trasmesse permettano utilmente la localizzazione effettiva di colui che chiama e l’intervento effettivo dei soccorsi. Dato che tale valutazione presenta un carattere prettamente tecnico e strettamente connesso alla specificità della rete di telecomunicazione mobile lituana, spetta al giudice del rinvio procedervi.

Infine, la Corte rileva che, tra le condizioni necessarie a stabilire la responsabilità di uno Stato membro per i danni causati ai singoli individui da violazioni del diritto dell’Unione, vi è la sussistenza di un nesso causale diretto tra la violazione di tale diritto ed il danno subito da tali soggetti (CGUE 4 ottobre 2019, C-571/16). Tuttavia, dalla giurisprudenza della Corte europea emerge che, nel caso di una violazione del diritto dell’Unione imputabile allo Stato, è nell’ambito della normativa interna sulla responsabilità che quest’ultimo è tenuto a riparare le conseguenze del danno arrecato, fermo restando che le condizioni stabilite dalle legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni non possono essere meno favorevoli di quelle relative ad analoghe azioni di natura interna (principio di equivalenza).

Di conseguenza, quando in base al diritto interno di uno Stato membro, la sussistenza di un nesso causale indiretto tra l’illecito commesso dalle autorità nazionali ed il danno subito da un singolo individuo è sufficiente per configurare la responsabilità dello Stato, anche un tale nesso causale indiretto tra una violazione del diritto dell’Unione, imputabile allo Stato membro in questione ed il danno subito da un singolo individuo, deve essere sufficiente per configurare la responsabilità di detto Stato membro per tale violazione.

La sentenza della Corte di Giustizia UE del 5 settembre scorso ci offre l’occasione per soffermarci sull’importanza che riveste il Numero Unico europeo per le Emergenze 112 anche alla luce di una recente drammatica vicenda accaduta l’estate scorsa ad un turista francese morto nel Cilento (Campania) a seguito del mancato tempestivo arrivo dei soccorsi causato dall’impossibilità di localizzare la sua posizione attraverso la sua chiamata al 112.

In Europa l’uso del numero 112 era già raccomandato nel 1976 ma il numero unico europeo 112, introdotto con la Direttiva 91/396/CEE, è attivo solo dal 1992 nella maggior parte dei Paesi membri dell’Unione europea, con l’eccezione di alcuni di essi nei quali è stato introdotto nel 1996. Dal 1998 la normativa europea impone agli Stati membri di garantire che tutti gli utenti di telefonia fissa e mobile possano chiamare gratuitamente il 112. Dal 2003, inoltre, gli operatori di telecomunicazioni devono fornire ai servizi di emergenza le informazioni che consentono di geolocalizzare il chiamante, per consentire loro di rintracciare rapidamente le vittime di incidenti. Chi riceve la richiesta di soccorso ha subito a disposizione il numero di telefono di chi chiama e visualizza su una mappa geografica la sua posizione. Anche se si usa una lingua diversa da quella del Paese in cui ci si trova, si può spiegare ciò di cui si ha bisogno grazie al servizio multilingue che consente la traduzione simultanea della chiamata con l’ausilio di un interprete.

Gli Stati membri hanno il compito di sensibilizzare i cittadini sull’uso del Numero Unico di Emergenza 112. La Direttiva 91/396/CEE prevede che attraverso il 112 europeo, sia da telefono fisso che da cellulare, il chiamante possa chiedere l’intervento di emergenza grazie ad una centrale operativa istituita nel Paese in cui si trova, in grado di smistare la richiesta al servizio adeguato. Alcuni Stati membri ( Danimarca, Lussemburgo, Estonia, Finlandia, Paesi Bassi, Malta, Portogallo, Romania e Svezia) hanno adottato il 112 come unico numero di emergenza, mentre negli altri Stati questo funziona in parallelo con i numeri di emergenza nazionali. Il 112, inoltre, è in uso in alcuni Paesi che non sono membri dell’UE, come la Svizzera ed il Sudafrica ed è disponibile in tutto il mondo sulle reti di telefonia mobile (GSM).

Nel 2004, l’Unione europea ha deciso che, entro il 2008, il NUE 112 avrebbe dovuto essere esteso a tutti i Paesi membri dell’UE; molti di questi si sono adeguati praticamente subito alla normativa, l’Italia, al contrario, non vi ha provveduto nei tempi previsti e per questo motivo è stata sanzionata dall’Unione europea.

La Commissione europea, infatti, nel 2007 ha presentato ricorso contro la Repubblica italiana ( art. 260 del Trattato sul funzionamento dell’UE: la Commissione può adire la Corte di Giustizia dell’Unione europea quando uno Stato membro non si conforma ad una sua decisione) ed il 15 gennaio 2009 ne ha ottenuto la condanna (CGUE C-539/07); i giudici europei hanno riconosciuto l’inconsistenza delle misure sperimentali adottate dall’Italia. Tuttavia, la chiusura della procedura d’infrazione, con la sospensione delle sanzioni, era stata possibile con l’adozione di una soluzione transitoria, assicurata attraverso le centrali operative dell’Arma dei Carabinieri ed una soluzione a regime con la realizzazione di un sistema basato su due livelli di risposta, il primo per la ricezione delle chiamate, il secondo per la gestione degli interventi. Si tratta del modello PSAP (Public-Safety Answering Point, cioè centrale unica di emergenza) che prevede un primo livello dove si risponde a tutte le chiamate dirette al 112 indirizzandole, dopo la localizzazione del chiamante ed una breve intervista, al secondo livello (pubblica sicurezza, vigili del fuoco o emergenza sanitaria) più adatto alla situazione. Così, componendo qualsiasi numero di emergenza (112, 113, 115, 118) il cittadino entra in contatto con la Centrale unica di emergenza 112.

Nel 2009 la Commissione, il Parlamento ed il Consiglio dell’Unione europea hanno firmato una risoluzione fissando l’11 febbraio di ogni anno come il “One one two day”, la giornata europea dedicata al numero unico dell’emergenza 112; in questa data molte città europee organizzano iniziative per favorire la visibilità del 112, come indicato dalla stessa Direttiva.

Per quanto riguarda l’Italia va sottolineato che ad oggi il NUE 112 è attivo solo in alcune regioni (8) e province italiane, nelle altre zone è il numero di emergenza dei carabinieri; rimangono attivi, infatti, i numeri d’emergenza nazionali, 112 (Carabinieri), 113 (Polizia di Stato), 115 (Vigili del Fuoco) e 118 (Soccorso Sanitario).

Secondo i dati raccolti con il sondaggio Speciale Eurobarometro “E-comunications and Digital Single Market”[2], pubblicato nel luglio 2008, mentre il 63% dei cittadini italiani utilizzerebbe il 112 se si trovasse in una situazione di emergenza nel proprio Paese, solo il 42% degli intervistati è a conoscenza che lo stesso numero può essere utilizzato per chiamare i servizi di emergenza ovunque ci si trovi in Europa.

Il direttore generale dell’azienda regionale dell’emergenza-urgenza (Areu) della Lombardia, Alberto Zoli, referente per il Ministero dell’Interno per l’attivazione del Numero Unico Emergenza 112, fornisce un quadro della situazione italiana: la procedura per localizzare le chiamate è diversa a seconda se si chiama da fisso o da mobile. Nelle zone in cui sono attivi i numeri di emergenza nazionali, i dati delle chiamate da fisso sono forniti dal gestore telefonico, che dà indirizzo e numero civico. Per quelle da cellulare la centrale operativa non ha accesso diretto ai dati se non con un’interrogazione al Ced Interforze, il sistema informatico del Viminale; operazione che può richiedere fino a qualche minuto. Dove è, invece, attivo il NUE l’interrogazione al Ced è automatica, per cui le informazioni sulla cella arrivano appena la centrale risponde alla chiamata. Ma il risultato, se si telefona da cellulare, non cambia: la rilevazione della posizione esatta non si può fare, ed è per questo che è fondamentale fornire sempre un indirizzo o un punto di riferimento per inviare i soccorsi.

In Italia, infatti, manca ancora la tecnologia “Advanced mobile location” (Aml) che permette di individuare con esattezza la posizione del chiamante. Con tale tecnologia, quando si compone un numero di emergenza, si attiva automaticamente la localizzazione Gps e si identifica il punto da cui proviene la chiamata con uno scarto di qualche metro. Sebbene dell’Aml in Italia, si è cominciato a parlare dal 2017 solo da poco si sono chiuse le trattative con Google ed Apple per attivare il servizio. Pochi mesi fa la Commissione in cui convergono i Ministeri dell’Interno, della Difesa, dello Sviluppo economico e le Regioni, ne ha approvato l’adozione per il numero unico emergenze. Dato che usare la tecnologia Aml non è obbligatorio, ogni Paese si sta muovendo con i suoi tempi; in Italia dovrebbe essere operativa nel giro di un paio d’anni.

Nelle regioni dove sono attive le Centrali Uniche di Risposta (CUR), il numero unico per le emergenze è attivabile anche tramite l’App “Where are U”, che consente di chiamare la centrale ed inviare direttamente la propria posizione; l’applicazione è accessibile anche ai non udenti. E’ attivo, inoltre, il canale Youtube “All about 112”, una piattaforma dove le regioni che hanno già attivato il servizio possono condividere le esperienze e le buone pratiche sul NUE che è riconosciuto, ormai, da tutte le reti GSM e può essere contattato anche da telefoni sprovvisti di carta Sim. Si tratta, chiaramente, di una grande comodità per chi viaggia, dato che in questo modo non è necessario conoscere i numeri di emergenza di diversi Paesi; nel caso in cui il Paese in cui ci si trovi preveda un numero di emergenza diverso dal 112, la chiamata è automaticamente reindirizzata.

Nell’ipotesi di chiamata da cellulare in caso di mancata ricezione dell’operatore telefonico, compare sul display la dicitura “solo chiamate di emergenza” e la chiamata viene trasferita al primo operatore disponibile. La maggior parte delle chiamate di emergenza possono essere effettuate anche nel caso in cui altre chiamate non siano possibili, per esempio, quando il credito disponibile sul cellulare è esaurito. Inoltre, per comporre e chiamare il 112 non è necessario sbloccare il cellulare, inserire il codice Pin o avere una Sim card inserita. Allo scopo di evitare abusi, invece, in alcuni Stati come Belgio, Bulgaria, Croazia, Francia, Germania, Regno Unito, Romania, Slovenia e Svizzera il numero di emergenza 112 non può essere contattato da un numero di cellulare sprovvisto di una carta Sim operativa.

A partire dal 31 marzo 2018 (Direttiva 2010/40/UE) i modelli con una nuova omologazione di tutte le case automobilistiche, devono installare, di serie, sulle autovetture destinate al mercato europeo, un dispositivo finalizzato ad inviare una chiamata d’emergenza in automatico al 112 in caso di sinistro (l’eCall).

Lo scorso 11 febbraio, ha debuttato on line il sito https://112.gov.it che contiene informazioni sulla genesi e lo sviluppo del servizio, sul suo funzionamento e sulle modalità di utilizzo.

Avv. Teresa Aloi,  Foro di Catanzaro

[1] Direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale ed ai diritti degli utenti in materia di reti e servizi di comunicazione elettronica, come modificata dalla Direttiva 2009/136/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 novembre 2009.

[2] L’Eurobarometro consiste in una serie di sondaggi d’opinione pubblica condotti regolarmente per conto della Commissione europea a partire dal 1973. Questi sondaggi affrontano una vasta gamma di questioni di attualità relativi all’Unione europea all’interno di tutti i suoi Stati membri.