ESERCIZIO DI UN POTERE QUIRINALIZIO “FUORI SACCO“ COSTITUZIONALE: LA LETTERA DI SEGNO CONTRARIO ALL’INTERVENUTO ATTO DI PROMULGAZIONE (DECRETO SICUREZZA BIS SU IMMIGRAZIONE).

Autore: Prof. Carlo Morselli

 

Sommario: 1. Mappatura costituzionale: la proprietà distributiva e cenno alla “promulgazione differita“. - 2. La decretazione d’urgenza di matrice ministeriale e il carattere assolutamente eccezionale dell’istituto. - 3. Lettera/Lettura (“seconda lettura“). Immigrazione: l’urgenza del superamento del (tradizionale ed esclusivo) modulo normativo. - 4. Il carattere costituzionalmente extratestuale del parergo della lettera presidenziale e le relative incognite. - 5. Le ragioni del rinvio alle Camere del c.d. decreto-sicurezza bis: violazione della Lex maris (ad esempio). - 6. I sindacati in Costituzione e le configurazioni. 7. - Il soccorso sanzionato: escalation della politica securitaria?

 

1.Mappatura costituzionale: la proprietà distributiva e cenno alla “promulgazione differita“.

L’inquadramento delle due figure giuridiche del Parlamento e del Presidente della Repubblica, la loro posizione istituzionale e le relazioni all’interno dell’ordinamento statale, esprimono, e consegnano all’interprete, le scelte di una proprietà distributiva adottata dal costituente nella Carta, che trova un punto di sintesi nel potere di promulgazione delle leggi e di rinvio delle stesse[1]. La direzione della ricerca, attraverso l’esplorazione della materia dislocata nei diversi settori, si concentra, appunto, nell’analisi di siffatto fondamentale potere costituzionale nel versante della prerogativa (negativa) del Presidente della Repubblica - fra possibilità e limiti - di rinviare una legge votata dal Parlamento affinché il medesimo organo deliberante la riesamini[2]. Emergono, già, nell’incipiente confronto, potere di voto (positivo) e di veto (negativo). Nella fase del secondo scrutinio può intervenire l’esercizio di un contropotere quando la legge di cui si è rifiutata la firma viene, invece, riaffermata. Si attesta, in tale quadrante, il “rifiuto del rifiuto“ e con incidenza conclusiva sulla promulgazione della legge.

Evocando la mappatura di una connessione generale tra il primo e il secondo organo, notiamo che non riflette un ordine isonomico, a partire dall’”atto di nascita“ del Presidente della Repubblica. Si registra, infatti, una cifra di apicalità nel Parlamento (per la diversa tecnica elettiva e per la composizione, rispettivamente, collegiale e monocratica o unipersonale[3]) che  vanta una precisa e diretta paternità rispetto all’organo presidenziale, per l’indubbio rapporto di filiazione  di questo rispetto alla matrice assembleare riscontrabile in almeno due dettati normativi assai perspicui (art. 83, comma 1, Cost: «il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune dei suoi membri» e anche art. 91 Cost., quale norma di chiusura, inserita nel titolo II, parte II: «Il Presidente della Repubblica, prima di assumere le sue funzioni, presta giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione dinanzi al Parlamento in seduta comune»[4]). E quoad exercitium, anche nel corso del suo mandato, il Presidente della Repubblica subisce il vincolo parlamentare nell’ipotesi di alto tradimento o di attentato alla Costituzione, con la messa «in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune» (art. 90 Cost.)[5].

L’assetto sistematico voluto riflette questa impostazione costituzionale[6] - l’organo monocratico, per quanto verticistico e super partes[7], è diretta emanazione dell’Assemblea parlamentare[8] - laddove i conditores hanno assegnato, nella partizione interna e nei quadranti di appartenenza, una visibile priorità al Parlamento (in sintonia con il regime parlamentare e non presidenziale accolto in Italia nella Costituzione), la cui trattazione (artt. 55-82 Cost.) nel piano della Costituzione precede quella del Presidente della Repubblica (artt. 83-91 Cost.) (c. d. sedes materiae). La priorità diventa sicura preminenza[9] (e poi prevalenza: le tre “p“) nell’ipotesi nevralgica, che sarà anche oggetto della presente analisi, del rinvio presidenziale della legge (art. 74, comma 1, Cost.), che, per la sua temporaneità, può riguardarsi al pari di una “promulgazione differita“ o filtrata: la totale soggezione del Presidente della Repubblica alla volontà del Parlamento (perinde ac cadaver), che conferma “in seconda lettura“ la legge rinviata, è inevitabile, dato che il rifiuto della firma è atto irripetibile, ammesso una sola volta (art. 74, comma 2, Cost.).

Questo rifiuto, d’altra parte, contrassegna un limite alla pretesa “onnipotenza del legislatore“ (non irriducibile, quindi), dato che nel «gioco di pesi e contrappesi…si tenga…presente il principio della separazione dei poteri…diretto a realizzare un meccanismo istituzionale in grado di scongiurare anche formalmente il pericolo degli “eccessi”…ad impedire che, nella sostanza, qualsiasi potere si comporti come se fosse onnipotente, a cominciare da quello politico, legittimato dal criterio della rappresentanza e dal meccanismo elettorale, ma anch’esso, al pari degli altri, destinato a svolgersi “nelle forme e nei limiti della Costituzione“ (art. 1, secondo comma, Cost.)»[10].

La configurazione generale che precede si proietta, seguendo il filo del passaggio attuativo, nella prassi della meccanica procedimentale ove vive e si sviluppa[11], e  non sempre questa risulta una sorta di precipitato di quella incarnandola ad litteram e rispecchiandola: essere e dover essere possono imboccare (eventualmente, appunto), con diversi accenti, strade che in senso lato potrebbero dirsi autonome, e che segnano la fedeltà o, all’opposto, il distacco rispetto alla fonte costituzionale.

 

2.La decretazione d’urgenza di matrice ministeriale e il carattere assolutamente eccezionale dell’istituto 

Un esempio palmare di questo doppio volto - quello costruttivo e quello ricostruttivo, il momento statico della edificazione della Costituzione quale corpus definito e il tratto dinamico aperto alle variabili della relativa interpretazione degli inquilini che si avvicendano nel Colle più alto[12] - può trarsi dal c.d. decreto Sicurezza bis, ma anche dal primo decreto Sicurezza. Il trait d'union dei due decreti è rappresentato dall’organo ministeriale, quello degli Interni, autore, appunto, di un primo decreto legge, il decreto legge 4 ottobre 2018, n. 113 (conv. in l. 1 dicembre 2018, n. 132), e  di un secondo decreto legge 14 gennaio 2019, n 53, approvato definitivamente il 5 agosto 2019 (il Senato approva la questione di fiducia posta dal Governo sulla ratifica definitiva del decreto legge Sicurezza bis:i voti favorevoli sono stati 160, quelli contrari 57, 21 gli astenuti).

Riguardano, una decretazione sdoppiata[13] che si regge e si salda sul falso fondamento dell’urgenza[14]: posta in risalto sia dal veicolo usato (per il “trasporto“ della materia) dei decreti legge - ammessi «in casi straordinari di necessità e d’urgenza» e adottati dal Governo, la cui vocazione tipica non è legislativa - che dalla veste impiegata (quella del citato decreto bis, art. 1, nell’intitolazione: Misure a tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica e in materia di immigrazione), che presuppone una condizione di insicurezza in cui verserebbe il Paese.

Si tratta di una seconda edizione della decretazione e in tempi ravvicinati, inscenando una condizione d’urgenza.

La carenza dei presupposti per il ricorso alla decretazione d’urgenza può influire  sull’incostituzionalità delle disposizioni inserite nel decreto-legge e incidere sulla successiva legge che lo abbia illegittimamente convertito, per l’assenza dei presupposti[15].

Non può dimenticarsi che, così, il Governo si avvale del potere assolutamente eccezionale di esercitare la funzione legislativa in difetto della previa delegazione da parte delle Camere, poiché si valicano i limiti di un divieto (art. 77, comma 1, Cost.: «Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria»). L’esercizio di tale potere è, certamente, “in deroga“, cioè in opposizione alla regola generale che affida ai rappresentanti del popolo, e non alla cerchia ristretta dell’esecutivo e ancor meno al potere egemone di un solo ministro, la prerogativa normativa.  Il ricorso alla decretazione è ammesso dalla Costituzione, senza che il suo esercizio possa svincolarsi dalle previste ragioni che rendono eccezionalmente giustificato siffatto impiego (uso e abuso, così) e il cui solo rispetto permette, in questo settore, la tenuta della nostra Repubblica quale espressione di un ordinato  sistema parlamentare. È questa l’unità di misura del giudizio sulla scelta del ricorso, quale extrema ratio, allo strumento pratico, rapido e cursorio, nonché “decisionista“, del decreto legge (assai lontano dall’ampia dialettica del dibattito parlamentare che, diversamente dall’investitura del Capo dello Stato[16], precede e accompagna la votazione, in sede di “formazione delle leggi“: quel dibattito conosce il voto e il veto delle opposizioni parlamentari che, motivatamente, esprimono, illustrano e  documentano le ragioni del voto contrario[17]).

 

3.Lettera/Lettura (“seconda lettura“). Immigrazione: l’urgenza del superamento del (tradizionale ed esclusivo) modulo normativo

Abbiamo segnalato un doppio registro, quello riguardante l’impianto della Costituzione e l’ordine delle sue norme, e l’altro della corrispondente lettura da parte dei soggetti che siedono al Quirinale[18], aprendosi il varco della prassi costituzionale, che verifichiamo nell’ambito del potere di promulgazione della legge (art. 87, comma 5, Cost.)  e del suo arresto temporaneo mediante il rinvio alle Camere (art.74, comma 1, Cost.)[19]. Così, potere di “firmare“ e di “fermare“ una legge si alternano.

La vicenda potrebbe riguardarsi come un confronto, all’origine di un divario, fra il diritto e la politica costituzionali, ciò che evoca la dottrina aristotelica, la quale avvisava: «il discorso politico è più difficile della contesa giuridica» (1418°, 21)[20].

Una realtà che può riscontarsi nella più recente decretazione d’urgenza avente ad oggetto, prevalentemente,  la disciplina dell’immigrazione.

Un primo riferimento è alla lettera del Presidente della Repubblica inviata, in occasione dell’emanazione del decreto-legge[21], al Presidente del Consiglio dei Ministri[22], ove si precisa che, «in materia, come affermato nella Relazione di accompagnamento al decreto, restano “fermi gli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato”, pur se non espressamente richiamati nel testo normativo, e, in particolare, quanto direttamente disposto dall’art. 10 della Costituzione e quanto discende dagli impegni internazionali assunti dall’Italia».

La stessa tecnica, con più intensità di accenti, è ripetuta in relazione al decreto Sicurezza bis, alla coppia dell’atto di promulgazione (artt. 73, comma 1, 74,  87, comma 5, Cost.) e della lettera che l’accompagna ed escludendosi il carattere d‘identità delle due figure, ciò che impedisce di considerarli come appartenenti ad  un corpo unico, nel senso inteso da Corte costituzionale 2012 n. 22, e al pari di un modello da tenere presente: «il presupposto del “caso” straordinario di necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno. La scomposizione atomistica della condizione di validità prescritta dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il “caso” che lo ha reso necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera casualità temporale».

Nel passaggio ai temi che ci occupano, la riconosciuta discrezionalità del legislatore nel controllo e nella gestione dei flussi migratori[23] non può essere trasferita al piano inclinato di soluzioni normative irragionevoli e incoerenti, con l’irriducibile sacrificio di posizioni rilevanti nell’opera di bilanciamento dei diversi interessi coinvolti, quando non  garantisca la tutela dei diritti dei migranti.

Il ricorso alla “lettera“, che si oppone ad (o almeno contrasta la linearità di) una piena promulazione (laddove ne riduce e restringe la portata), ci pare una sorta di tertium genus, rispetto al modello: «l’art. 74 attribuisce al Presidente della Repubblica uno specifico potere, da esercitarsi entro il termine previsto per la promulgazione e comunque in alternativa a questa: il potere di chiedere con messaggio motivativo una nuova deliberazione della legge»[24].

Quindi, l’unica alternativa prevista, alla promulgazione, è quella della “doppia lettura“ da parte del Parlamento, il quale, su impulso esterno, ripete l’esame della norma approvata: tertium non datur.

Ora, specialmente, il decreto Sicurezza bis del 2019, frutto di acceso dibattito politico, affronta una materia assai controversa, in cui è intervenuta (seppure marginalmente) anche la Chiesa, e testimonia, in modo eclatante, la necessità e l’urgenza di un  rinnovamento dell’impianto normativo, giudicato oramai vetusto[25]. Ma - diversamente - riteniamo che battere ancora le strade del passato, anche recente, non basti più (il pendolo del controllo dei flussi migratori, anche con mezzi repressivi, e dell’accoglienza dei migranti), a partire dal modulo tradizionale (utilizzato specialmente sotto la spinta elettorale e propagandistica, e quindi in senso improprio).

Forse lo stesso strumento rigidamente normativo prescelto, di fonte nazionale, è fortemente riduttivo e alla fine del tutto  inadeguato se usato in via esclusiva, richiedendosi (una volta emarginato come un fossile, bisogna rapidamente superarlo mediante) la tessitura di una tela che si risolva in un’azione (a più voci) principalmente diplomatica di scambi e ai vari livelli, ed elettivamente di investimenti che abbia il suo epicentro in una “rinnovata“ Europa (luogo di sintesi, la quale parlerebbe con una voce sola) che miri a finanziare un grande piano - richiedendosi all’uopo anche l’intervento equilibratore dell’ONU - che preveda accordi (muovendo da quelli bilaterali) con i centri, i Paesi e le aree delle migrazioni.

L’accoglienza (l’organizzazione della) - si noti - interviene alla “foce“ subendo e non gestendo e  governando l’andamento dei flussi migratori nell’incipit, mentre la stretta di accordi internazionali e la cooperazione (con i  Paesi di origine e transito) si radicano alla fonte e la differenza (fra matrice legislativa e pattizia) è assai rilevante. La direzione appare del tutto invertita e innovativa, e riguarda proprio la tipologia dell’assetto e dell’approccio (al pari di una via maestra) al macrofenomento dell’immigrazione, cioè al «fenomeno imponente dei flussi migratori dell’epoca presente, che pone gravi problemi di natura sociale, umanitaria e di sicurezza» (già, Corte cost., sent. 27 giugno 2008, n.236). Una volta riconosciuto il carattere tendenzialmente risolutivo dell’impostazione (quale direzione e non quale prodotto finale, nell’immediato: uscire dai limiti angusti di una tenaglia che si apre, con l’accoglienza, e si chiude, con i respingimenti collettivi recentemente e ostinatamente portati avanti con le navi delle ONG), il problema diventa, esclusivamente, quello di trovare le sensibilità istituzionali, politiche ed extrapolitiche, disposte a individuare le convergenze, ad invertire la rotta e, nel nuovo scacchiere non più solo interno, accollarsi questa grande responsabilità che, certamente, sarebbe storica. Si tratterebbe, in sostanza, di guidare la svolta di un cambiamento epocale (perché sta segnando la nostra epoca l’immigrazione), al di fuori della logica di una nuova colonizzazione, “esportando“, insieme alle competenze e allo sviluppo, modelli e quote di democrazia nei vasti centri di detenzione disumana e di massa (ad esempio quelli libici, notoriamente; mentre in Italia abbiamo imparato e sperimentato lo stridore del nuovo ossimoro della “detenzione amministrativa“[26]) e spezzando, finalmente, le catene del traffico marittimo di esseri umani inteso ad alimentare  enormi flussi dell’immigrazione che procurano illeciti profitti economici e, insieme, le continue morti nelle traversate del  Mediterraneo trasformato in un cimitero di profughi .

La dottrina costituzionalista  -  partendo dallo status quo  -  pone in luce lo spazio conflittuale in cui si colloca  l’intervento normativo, specialmente il secondo del 2019, costituito dal c.d. decreto - Sicurezza bis: «La solidarietà è un dovere, non può essere punita»[27].

La materia implicata, nel conio governativo, e appunto per scelta ideologica, è monotematica e selettiva, individuata, nella classe dell’ordine pubblico e della sicurezza, ciò che restringe notevolmente e radicalmente la platea degli interessi intrinsecamente coinvolti in quella opzione, individuati pure nei principi della solidarietà[28], dell’accoglienza (dei richiedenti asilo, ad esempio) ed inclusione[29], dell’integrazione e quelli umanitari (c. d. protezione umanitaria)[30] del tutto estromessi dalla politica migratoria del trascorso Governo Conte, insieme al tema della cittadinanza[31], dell’asilo politico ed anche a quello, basilare, del diritto alla salute e alla tutela giurisdizionale[32] (in un rapporto di continuità, campione, probabilmente pioniere, della c. d. politica dei respingimenti collettivi, è stato l’ex  ministro leghista Roberto Maroni[33]).

Il dispiegarsi del ventaglio tematico che a raggiera impegna la materia del decreto Sicurezza bis poteva, o doveva, essere garantito con il rinvio al Parlamento (art. 74, comma 1, Cost.), alla sua latitudine compositiva, e in ciò sarebbe consistita la sua giustificazione.

 

4. Il carattere costituzionalmente extratestuale del parergo della lettera presidenziale e le relative incognite

Tra l’actio e la negatio, il Presidente della Repubblica Mattarella, nel caso del c. d. decreto Sicurezza bis, non sceglie la reiezione convogliandola nel suo canale ufficiale che nega la firma (per la prima volta il 27 ottobre 2017 - Sergio Mattarella al Quirinale - si è usato il potere di rinvio[34], mai esercitato dal Presidente Saragat, moltissimo da Francesco Cossiga), ma l’approvazione con il parergo della lettera (non rifiuta la firma quale potere di veto opposto a quello di voto, però, sicuramente, rifiuta la promulgazione pleno iure, poiché sequitur in quanto si compulsa, in proiezione, un potere correttivo, che è emendativo del testo promulgato: non è ambidestrismo?[35]).  Nel passaggio alla “missiva“, il responsabile della firma non sceglie la veste costituzionale del “messaggio“ (il cui generale potere è previsto da un distinto art. 87, comma 2, Cost.: « Può inviare messaggi alle Camere», non richiedendosi che risultino motivati, a differenza di quanto esplicitamente richiesto in occasione del veto legislativo ex art. 74 cit.[36]) ma, appunto, lo strumento extratestuale della lettera.

Questa opzione, per l’inserimento di una clausola additiva, che non adempie ad un “obbligo“ costituzionale (difettando il corrispondente precetto) o politico[37], pone diversi interrogativi: circa la sua collocazione costituzionale, in una classe nominalmente individuabile, e in ordine agli effetti per il destinatari, vincolanti o meno, resi ancor più problematici, cioè pesantemente avvolti nell’incognita, in quanto la lettera viene licenziata “senza data finale“ entro cui dovrebbe adempiersi il suo contenuto “programmatico“ (e non prescrittivo). Ma se la “missiva“ non è la proiezione di un dovere costituzionale, come può diventarlo per il destinatario di quella allorchè il Quirinale non esercita il potere di rinvio parlamentare, né, per lo strumento utilizzato, appone il dies ad quem al piano degli emendamenti tracciato? Se non è configurabile un vincolo in riferimento ad un testo “senza tempo“, siamo al cospetto di un atto di impulso espressione di una  singolare forma di moral suasion - a sfondo ottativo appunto - che ha trovato riconoscimento nella sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2013[38].

Certamente, si tratta di un potere sine nomine, non potendo riportarsi nella classe della nomenclatura ufficiale, e quindi l’autore non ha usato un potere oggettivamente presidenziale, stricto sensu.

Potrebbe, sul punto, obiettarsi, che il Presidente non poteva avvalersi della prerogativa canonica in quanto il messaggio si usa quando vi siano vizi costituzionali, esulanti nel caso di specie[39].

Il testo costituzionale non esplicita i motivi del rinvio della legge (ma dello stesso ne richiede la motivazione: distinzione tra motivi, non in senso privatitico, e motivazione)[40], indeterminati appunto (disposizione sovraordinata in bianco[41]), ed organizzato nel versante della dinamica procedurale più che in quello identitario della fissazione delle ragioni del temporaneo veto[42]. In via ricostruttiva, però, può affermarsi che  il Capo dello Stato, quando si pone nel perimetro della promulgazione della legge, si atteggi quale custode della Costituzione[43]. Si inserisce, cioè, in veste di garante della fonte suprema delle leggi[44] e, pedissequamente, se non può entrare nel merito -  come scrive lo stesso Sergio Mattarella[45] - non può che esercitare un potere-dovere (come scriveva il presidente Francesco Cossiga[46]) di sindacato costituzionale (per motivi di legittimità ed opportunità costituzionale della legge, non di opportunità politica)[47], proprio ed ante litteram rispetto a quello, eventuale, della Corte costituzionale  (in tal senso appare una sorta di “sindacato preliminare“ o anticipato)[48] e a parte gli effetti dell’intervento dell’uno (preventivo) e dell’altro organo (successivo). Non si tratta di poteri cc. dd. concorrenti (o di autentico bicefalismo nell’organizzazione del sindacato costituzionale), poiché la Corte, quale “alta magistratura“ indice di un sistema di giustizia costituzionale c. d. accentrato che riafferma il carattere rigido della Costituzione, ha una specificità: simboleggia e rappresenta  il c.d. giudice delle leggi[49], il quale quando dispone  -  a differenza del Presidente della Repubblica  -  iubet.

Nel caso del decreto Sicurezza bis, i vizi sono costituzionali e ultracostituzionali (l’art. 117 Cost. obbliga ad esercitare la funzione legislativa nel rispetto degli obblighi internazionali), materia tipica della “richiesta di riesame“, dunque[50]: come può, ad esempio, il naufrago chiedere asilo politico e, quale diritto (art. 10, comma 3, Cost.), ricercarne uno spazio per la relativa affermazione (insieme alla riaffermazione della partità dei diritti anche per i soggetti non italiani) all’interno del  regime dei cc. dd. porti chiusi (messo del tutto fra parentesi nella nota ordinanza del Tribunale di Agrigento del luglio 2019 sulla nave ONG “Sea Watch 3“, seccamente: «in forza della natura sovraordinata delle fonti convenzionali…nessuna idoneità a comprimere gli obblighi gravanti sul capitano della “Sea Watch 3”, oltre che delle autorità nazionali, potevano rivestire le direttive ministeriali in materia di “porti chiusi” o il provvedimento…del 15 giugno 2019…del Ministro degli Interni»)[51], imposto con determinazione ministeriale, per fas et nefas?

Ciò pone, nella scelta dello strumento sdoppiato della “promulgazione con nota critica“, un serio problema di coerenza dell’impostazione presidenziale  e di coesione di un atto che dovrebbe essere se non unico almeno unitario. Infatti, firmando il presidente della Repubblica la legge di conversione del decreto sicurezza bis suggella l’esclusione, al suo vaglio, di vizi di incostituzionalità, che, invece, emergono - e non senza evidente contrasto e contraddizione[52] - in (nel parergo di) una “lettera integrativa“  ove vengono calati e sottolineati pregnanti e pesanti difetti (quindi prima “firma“ e poi “infirma“, per il vulnus che introduce alla materia già promulgata in toto), che si possono misurare, per profondità ed intensità, con il metro della espressa richiesta, al pari di un atto c.d. d’impulso e nella direzione di un contrarius actus, di apportare sostanziali modifiche rivolta al Parlamento in funzione correttiva.

Proprio in relazione alle nuove norme dettate per l’immigrazione, Mattarella osserva, criticamente (nel corpo della lettera), che «nel caso di violazione del divieto di ingresso nelle acque territoriali…la sanzione amministrativa pecuniaria applicabile è stata aumentata di 15 volte nel minimo e di 20 volte nel massimo, determinato in un milione di euro, mentre…la confisca obbligatoria della nave non risulta più subordinata alla reiterazione della condotta. Osservo che…non è stato introdotto alcun criterio che distingua quanto alla tipologia delle navi, alla condotta…alle ragioni della presenza di persone accolte a bordo e trasportate. Non appare ragionevole…affidare alla discrezionalità di un atto amministrativo la valutazione di un comportamento che conduce a sanzioni di tale gravità».

Ci sono tutti gli estremi e si delinenano chiari i contorni  (oltre di una individuata contariaretà alla Costituzione “per irragionevolezza della legge“, anche) per assumere che, invero, si è al cospetto di una sanzione sostanzialmente penale mascherata (anzi occultata) dalla veste amminisitrativa del provvedimento relativo[53].

Altra evidente ed insanabile incoerenza è quella che richiama (la Convenzione di Montego Bay e quindi) la cogenza del dovere di salvataggio in mare e prestare soccorso a chi si trovi in una condizione di pericolo per la propria incolumità completando e concludendo le relative operazioni con lo sbarco in un luogo sicuro (“pleace of safety“), ciò che, d‘altra parte, risulta inconciliabile con il fatto che lo stesso presidente abbia firmato una legge che ostacola, fino all’interdizione materiale, l’epilogo di tale salvataggio. Con la promulgazione, si è dotato il ministro dell’Interno del potente potere di “bloccare“ e paralizzare le stesse operazioni, vietando l’ingresso nel porto ove la nave troverebbe ancoraggio (e l’inquilino del Colle non può non sapere, al momento della firma, della ostentata “bandiera“ ministeriale della c. d. politica dei porti chiusi). Più in generale, emergono perplessità sulla funzione di garanzia che il capo dello Stato dovrebbe assicurare (sulle legittime aspettatve dei cittadini) quando si affida, per elevare le sue critiche costituzionali, al riduzionismo (della sottoclasse) della lettera (che si rivela mero flatus vocis)  non (solo senza aggancio nella Costituzione, all’art. 74 Cost., ma anche non) vincolante e senza termine finale per adempiervi da parte dei destinatari. La correttezza delle procedure non appare rispettetata. È prevalso il piano politico, ponendo quello giuridico in un cono d’ombra o abbassandolo  in una zona di depressione, di non necessaria rilevanza?

Il “rilassamento“ dei poteri non può essere un valore o un vantaggio: se «è da ritenere che le Camere possano anche non rispondere ai messaggi del capo dello Stato e addirittura non discuterne nemmeno, se esse ritengono che politicamente sia più opportuno agire così» (fu questo il destino di un messaggio alle Camere del 15 ottobre 1975 dell’allora presidente Leone)[54], a fortiori la lettera del presidente Mattarella, composta quasi con acribia per le incisive e serrate critiche inserite, può realisticamente imboccare la strada buia del binario morto, come ad oggi può dirsi (salvo un “ripescaggio“ da parte delle forze politiche[55]).

 

5.Le ragioni del rinvio alle Camere del c.d. decreto-sicurezza bis: violazione della Lex maris (ad esempio). 

Il regime giuridico instaurato  pone le basi di un conflitto internormativo, oltre che con  la previsione del «diritto d’asilo nel territorio della Repubblica» di fonte costituzionale (art.10, comma 3)[56], con il dovere cogente, di origine internazionale[57], di soccorso in mare (v. Convenzione di Amburgo, ad esempio)[58], con quello di completare e porre a termine il salvataggio assicurando l’arrivo al porto più sicuro e più vicino, nonché, specificamente, con il diritto convenzionale che consacra il “diritto alla vita e alla sicurezza“ (Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo[59]). Non può trascurarsi che «le Convenzioni internazionali, al pari dei Regolamenti europei, costituiscono un limite alla potestà legislativa dello Stato»[60], richiamandosi il fondamentale principio di non refoulement[61] (che, con la sentenza CGUE del 14 maggio 2019, diventa un divieto incondizionato), e quindi la Convenzione di Ginevra sullo Statuto dei rifugiati del 1951 all’art. 33[62] e l’art. 4, IV Prot. addiz. della C.E.D.U sul divieto di “espulsioni collettive“[63].

Ma, ancor più specificamente, il conflitto può ricercarsi con la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del mare (accordo  sottoscritto il 10 dicembre 1982 Montego Bay, in Giamaica da 155 Stati), il cui articolo 17 proclama ed attesta il «Diritto di passaggio inoffensivo»: «Alle condizioni della presente Convenzione, le navi di tutti gli Stati, costieri o privi di litorale, godono del diritto di passaggio inoffensivo attraverso il mare territoriale». Il successivo art. 18, al comma 2, stabilisce:  «Il passaggio deve essere continuo e rapido. Il passaggio consente tuttavia la fermata e l'ancoraggio, ma soltanto se questi costituiscono eventi ordinari di navigazione o sono resi necessari da forza maggiore o da condizioni di difficoltà, oppure sono finalizzati a prestare soccorso a persone, navi o aeromobili in pericolo o in difficoltà».

Il comma 18, in esordio, chiarisce che «Il passaggio è inoffensivo fintanto che non arreca pregiudizio alla pace, al buon ordine e alla sicurezza dello Stato costiero».

Fuorviante e generico appare il richiamo, operato dal d.l. 53/2019, mediante l’art.1, dell’art. 19, comma 2, lett. g (della Convenzione Montego Bay) «limitatamente alle violazioni delle leggi di immigrazioni vigenti».

Occupandoci del conflitto intestino che può infirmare le stesse norme del d.l. 53/2019, inserite come monadi nello medesimo testo normativo, citiamo, ad esempio, l’art. 2, del d.l. 53/2019 che, all’art. 12 del decreto  legislativo 25 luglio 1998, n. 286, aggiunge, dopo il comma 6, il comma 6 bis, in materia di sanzioni applicabili in ipotesi di violazione del divieto di ingresso,  transito e sosta (però, come si è accennato, difetta radicalmente la previsione che si tratti di un provvedimento in senso stretto, della sua forma e se riguardi un atto motivato o immotivato, nel primo caso dell’esplicitazione delle ragioni che lo giustificano e a beneficio del destinatario; lacuna  metonimica, che affligge l’atto spoglio: è presente il contenuto - il divieto - è mancante il contenente, la veste esteriore e il suo regime, cioè se dotato della garanzia della motivazione, con esclusione di quella apodittica).

La situazione di conflitti internomativi plurimi crea una sorta di “antinomia allargata“.

 

6.I sindacati in Costituzione e le configurazioni

In precedenza abbiamo parlato di  “promulgazione differita“, per dar spazio all’inserimento del potere di rinvio camerale di matrice presidenziale.

Nel filtro dell’art. 74 Cost.[64] la pars destruens, che giustifica il rifiuto di apporre la firma al testo ricevuto, può muoversi  prima della promulgazione (e questa interviene nel termine di un mese dall’approvazione, recita l’art. 73, coma 1, Cost.), e non  con o dopo la promulgazione, ciò che pone la lettera postuma di Mattarella - cioè la sua portata critica al testo parlamentare - fuori dalla sequenza costituzionale (ratione temporis, appare “tardiva“[65]) e, al più, ricompresa nella famiglia dei paralipomeni.

Registriamo e riteniamo che la lettera presidenziale (non è antecedente ma) sia (anche logicamente) successiva alla promulgazione, e la stessa denonimazione (lettera: espressione, giuridicamente, indefinita o amorfa, che individua il minimalismo dell’involucro) non ha basi e neppure una veste nella legge sovraordinata, residuando come una realtà “spoglia“ o liquida, priva di una paternità costituzionale (né può dirsi, quale criterio ermeneutico “accrescitivo“, che «il legislatore minus dixit  quam voluit»[66]). In altre parole, i rilievi critici posti a fondamento della lettera presidenziale rappresentano una torsione rispetto alla sequenza delle scansioni tracciata nella Carta, perché avrebbero dovuto essere ospitati in una specifica classe giuridica (messaggio, e non missiva) e al fine di impedire la promulgazione del testo censurato di cui si promuove una revisione, proprio nei (o lungo i)  binari del rinvio alle Camere. Invece, i rilevi mossi al testo (dall’accipiens  al tradens) prendono un’altra strada, come descritto (non sono un prius ma un posterius rispetto alla promulgazione), priva (la lettera) di vis ostativa o di “sbarramento“, tipica della richiesta di riesame che presuppone l’esercizio di un potere di veto (testimoniato, per tabulas, da un testo di legge che non reca l’apposizione della firma del capo dello Stato: bianco di firma, privo del nihil obstat o nihil obstat quominus imprimatur, nella prospettiva della pubblicazione che, infatti, interviene  «subito dopo la promulgazione» prescrive la disposizione di chiusura dettata all’art. 73, comma 3, Cost.).

Forse, Matteralla, pur ritenendo di mantenere il suo tradizionale ruolo di garante[67], ha voluto anticipare, in una diversa misura, i poteri costituzionali dell’omonima Corte (o - eo magis -  implicitamente, ha voluto sollecitare l’esercizio dei “pieni poteri“ tipici del Giudice parlamentare, in grado, cioè, di sindacare, dell’omonimo organo, la sua produzione normativa). Ma, se entrambi esprimono un sindacato di livello profondamento diverso, nettamente diversi sono gli effetti dei due interventi: iussivo (o impositivo) quello dei giudici costituzionali e ottativo (o propositivo)  quello presidenziale (non può spingersi oltre il presidente della Repubblica, la sua richiesta di revisione non rivestendo una valenza imperativa ma esortativa[68], basata sulla solidità degli argomenti contrari inseriti nel messaggio, e in ciò si misurano i limiti del suo mandato, non popolare ma parlamentere[69], avuto riguardo al relativo corpo elettorale).

Vogliamo ricordare che durante i lavori della Costituente si intrecciò un fitto dibattito circa le funzioni del rinvio presidenziale: secondo alcuni doveva interpretarsi quale mezzo di salvaguardia del corpo elettorale nei confronti delle deliberazioni parlamentari; per altri assicurava una compartecipazione del Capo dello Stato che si inseriva nel procedimento legislativo (noi potremmo appellarla “concelebrazione“), fino a ritenersi che il rinvio camerale  avrebbe dovuto riaffermare l’indirizzo politico governativo[70].

Lo schema del sindacato costituzionale, di estrazione verticistica, assume la figura del chiasmo: al  sindacato presidenziale si contrappone il sindacato parlamentare (non solo di forza uguale e contraria - come suol dirsi - ma, appunto, poziore). Doppio sindacato in quanto il Parlamento, investito della domanda di revisione promossa dal capo dello Stato, con la conferma della sua produzione legislativa (riaffermata, appunto), mostra di aver superato (implicitamente o esplicitamente) gli originari rilievi costituzionali prevalendo sul presidente della Repubblica: “sindacato del sindacato“ (di secondo grado) potrebbe dirsi nel caso di conferma legislativa. La quale, crediamo, non è mera conferma ma attesta un quid pluris: la definitiva “legalità della legge“. Una produzione  legislativa e legale, per l’intervenuto innesto asseverativo: è questo il fenomeno implicito.

Una differenza potrebbe cogliersi nel profilo della motivazione: prevista solo per la richiesta di rinnovare la deliberazione camerale (veicolata e vincolata mediante «messaggio motivato», dall’organo monocratico), e non per per gli atti legislativi (organo collegiale)[71]. Similmente, la variabile della motivazione fonda, in dottrina, una distinzione nel ceppo dei messaggi presidenziali che, secondo la Costituzione (artt. 74 e 87), «possono essere di due diversi tipi: a) messaggi a contenuto vincolato: sono quelli che accompagnano l’atto di rinvio della legge…b) messaggi a contenuto libero»[72].

Nessun “braccio di ferro“ fra organi costituzionali è immaginabile poiché la possibile  contesa o il potenziale stallo -  che pur all’orizzonte potrebbero affacciarsi e tracciarsi  -  sono eliminati e risolti ab initio, nel tratto brachilogico, con la regola, ad hoc, dettata dal legislatore costituzionale, attributiva del potere-dovere (art. 74, comma 2, Cost.). La regola, cioè, è ritenuta alla (statica della) fonte e non devoluta alla foce attraverso (lasciata, nella sua individuzione, al pendolo del) la dinamica di una competizione alimentata dai rapporti di forza tra i soggetti costituzionali, e in ciò consisterebbe l’ipotizzato “braccio di ferro“. Se il conflitto è eliminato a monte (la relativa composizione sostituisce l’accennata competizione) mediante la tecnica della predeterminazione (o determinazione legislativa, della previa intestazione del potere), la vicenda promulgativa Presidente-Parlamento più che trovarsi radicata nel campo della “relazione“ è spostata  in quello dell’”azione“[73].

Quindi, il disegno risultante dai due bracci dell’art. 74 Cost. (appunto, primo e secondo comma) non può dirsi propriamente che rechi le tracce di un contenzioso costituzionale  -  pur non potendosi negare che il presidente della Repubblica, nella veste di organo che rinvia (e quindi non promulga) la legge e promuove l’inziativa dei riesame per i vizi riscontrati (atto censorio), se non assume lo status ufficiale di una “parte“ ci pare che, automaticamente, riduca non poco  la sua condizione di soggetto super partes - poiché l’iter tracciato dal costituente mostra lo schema esteriore  di un affaire à deux, mancando un organo terzo[74]. Il suo posto è preso dalla legge (al pari di un soggetto) che, fra presidente e parlamento, predetermina la regula iuris: se il secondo resiste il primo desiste e firma pedissequamente, sine glossa (questo “dice“ il secondo comma dell’art. 74 Cost.).

Piuttosto, si staglia l’esercizio iterativo del potere parlamentare (mediante il riesame di quanto già approvato, cioè dell’esame del testo originario, ri-valutato alla luce dei rilievi ricevuti) e un doppio e quindi reciproco potere d’interdizione attuato prima dal Capo dello Stato e poi dal Parlamento in seconda sessione[75]: il potere di rinvio preclude l’efficacia della legge licenziata (se si ricostruisce la promulgazione quale requisito di efficacia di un atto parlamentare perfetto[76]), quello di riaffermazione - appannaggio del Parlamento, compulsato dal rinvio presidenziale - impedisce che il rifiuto originario della firma si consolidi come definitivo (la firma è atto dovuto «se le Camere approvano nuovamente la legge», risulta dalla sintassi ipotetica ordinatamente scandita all’art. 74, comma 2, Cost.).

Se, quindi, è da escludere la tecnica del ping pong, deve intervenire un atto di desistenza del presidente della Repubblica (con l’instaurato regime parlamentare riceve l’omonima investitura, non quella popolare) - cedendo l’ultima parola al Parlamento, non essendosi mai presa in considerazione l’idea di una impostazione paritaria (l’isostenia - se ripetesse l’asse comparativo  par in parem non habet iurisdictionem[77] - sboccherrebbe nella paralisi di uno stallo, inammissibile).

Questo assetto, dunque, centrato sull’alternativa promulgazione-rinvio, è stato spezzato in occasione della decretazione d’urgenza del governo Conti 1, e che ha visto il presidente Mattarella svincolarsi da quella, scegliendo lo strumento della lettera, che ospita, però, doglianze le quali, come tali, avrebbero dovuto essere ospitate all’interno della figura del rinvio della legge alle  Camere. La “lettera“ disperde l’autentico potere avversativo, che sostanzialmente sta alla sua  radice, perché  -  in quanto eslege (sub specie constitutionem) e  quindi di conio presidenziale (cioè configurata, la lettera, in via autoreferenziale) - avvalersene è rimesso alla discrezionalità dell’attuale presidente della Repubblica (il suo successore non sarà tenuto a seguirne le orme, ed anzi potrebbe rientrare nei rigidi e rigorosi binari dell’art. 74 Cost.) e, per il destinatario, è rimesso alla volontà politica del Parlamento (e quindi ad altrettanta discrezionalità) darvi seguito ed attuazione quanto al contenuto di detta lettera, specie in assenza di un temine finale per “adempiervi“[78].

L’ortodossia costituzionale avrebbe richiesto e meritato, per il decreto-Sicurezza bis, a causa dei numerosi “strappi“ che lo stesso opera della tela costituzionale e di quella ultranazionale, una  incisiva “stroncatura“ mediante il rinvio alle Camere, costrette al riesame. La cartina di tornasole di questo percorso, sul preupposto che si trattasse di una “cattiva legge“, è che, ora, con l’insediamento del Conti 2 o bis si parla di revisione di quella legge antimigranti e anti Ong[79], ciò che per noi è stato un eccesso di potestas[80].

D’altro canto, bisogna dare atto che il testo costituzionale non è univoco, per cui sta all’interprete rimediarvi riportandovi coerenza. Sembrerebbe, stante al dettato normativo, che il presidente della Repubblica, ad onta del suo «giuramento…di osservanza della Costituzione dinanzi al Parlamento in seduta comune» (art. 91, monocomma, Cost.), possa, intendendola alla lettera, onnocuamente  non farla osservare ad altri poteri poiché usa il termine “può“[81] («…può…chiedere una nuova deliberazione», art. 74, comma 1). Responsabile della tenuta di un testo normativo, specialmente nello stadio applicativo, è il lettore attrezzato, più che l’originario legislatore, in quanto dispone delle risorse ermeneutiche per intervenire correttivamente su un testo malriuscito riequlibrandolo (e quindi allineandolo) secundum constitutionem[82].

Giudichiamo, addirittura, paradossale, che il presidente della Repubblica promulghi una legge i cui vizi di costituzionalità gli constino come manifesti, scartando, agnosticamente, il rinvio camerale, salvo ammettere l’uso “creativo del potere“ (quindi, o troppo o troppo poco), al pari della c.d. giurisprudenza creativa[83].

Le “colpe“ dei “padri della Costituzione“ non possono essere tramandate (piuttosto emendate), quando gli attuali gestori dell’impianto normativo sono chiamati a darvi, con equilibrio, attuazione e concretezza, inserendo nel tronco del testo originario l’innesto autentico, in via interpretativa (diversamente, legere enim et non intellegere, neglegere est). Le antinomie possono esistere, ma non possono sussistere, vale a dire persistere.

 

7.Il soccorso sanzionato: escalation della politica securitaria?

Il soccorso in mare risulta sanzionato da una norma autenticamente repressiva e punitiva, la quale riapre, e con clamore, il tema (cui può solo accennarsi) della natura sostanzialmente penale di determinate sanzioni amministrative che presentano una elevata “carica afflittiva”, ancorché il nomen iuris rechi una classificazione extrapenale, e quale frutto di una operazione reinterpretativa di determinazione del campo di appartenenza e di applicazione condivisa delle garanzie fondamentali[84], evitando di cadere  nella c. d. truffa delle etichette. In materia, una recente sentenza 26 agosto 2019 ha segnalato, con speciale incisività: «L'impatto della sanzione amministrativa sui diritti fondamentali della persona non può essere sottovalutato: ed è, anzi, andato crescendo nella legislazione più recente» quando «apparati sanzionatori come quello relativo all'abuso di informazioni privilegiate, rappresentano un esempio paradigmatico dell'elevatissima carica afflittiva di talune sanzioni amministrative»[85] [86].

Ora, gli autori del d. l. n.52/2019[87] dovrebbero spiegare, per evitare che la norma di ultimo conio possa considerarsi espressione di una disposizione apertamente confliggente (anche con le norme del Codice della navigazione[88]), come la propria  normativa si inserisca armonicamente con il diritto della Convenzione di Ginevra che detta un postulato indeclinabile: «Gli Stati contraenti non prenderanno sanzioni penali, a motivo della loro entrata o del loro soggiorno, contro i rifugiati che giungono direttamente da un loro territorio in cui la loro vita o la loro libertà erano minacciate» (art. 32)[89].

Su tali temi, si è già obiettato, nella scansione dei vari passaggi: «Chiedere asilo è un diritto; il soccorso in mare è un dovere; il fare poi la nave  rotta verso il porto sicuro più prossimo è quanto ragionevolmente prevede in tal caso il diritto internazionale. Perché si parla di immigrazione illegale?...si va verso un divieto sistematico…chi soccorre in mare non può poi legittimamente entrare nelle acque territoriali e se lo fa è soggetto a sanzioni, e allora viene a determinarsi nell’interpretazione-applicazione una tensione drammatica perché il rispetto del dovere del soccorso in mare che ritroviamo in norma base dell’ordinamento porta, se si segue la norma del porto sicuro più prossimo, alla violazione sanzionata di un divieto»[90].

Residua, in definitiva, una normativa - quella introdotta con il c.d. decreto Sicurezza bis - contraddittoria e conflittuale sul piano del giudizio in merito all’impianto legislativo, inficiata da plurimi vizi costituzionali, ma che il Capo dello Stato, esercitando di fatto un potere “nullo“[91] ha “dirottato“ sul binario morto della lettera di semplificazione anziché sul veicolo correttivo della richiesta motivata  di nuova deliberazione al Parlamento, seconda la lineare disposizione dettata all’art.  74. Comma 1. Cost. ove trova posto il messaggio, senza nessuno spazio per la missiva.

 

Prof. Carlo Morselli, Docente di diritto e procedura penale dell’immigrazione nel Corso di Laurea in Giurisprudenza nell’Università degli Studi Unitelma Sapienza di Roma.

 

[1] Potere di firma e di rinvio parlamentare riguardano il medesimo potere di promulgazione (nei due aspetti, positivo e negativo), al punto che durante i lavori della Costituente, inizialmente, si era predisposto un testo unico ed indifferenziato, confluendo in quello che sarebbe stato l’art. 73 un comma aggiuntivo che prevedeva quel potere di rinvio. Per un cenno, v.  G. GROTTANELLI DE’  SANTI, Sub  artt. 73-74, La formazione delle leggi, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Art. 70-74, I, 1, Bologna, 1985, 186, nota 1, che rimanda alla formulazione, in un testo unico, dell’allora art. 71 nella seduta  pomeridiana del 23 ottobre 1946 (Att. Ass. cost., 1475 ss.). In dottrina, v. E. CHELI, Tendenze evolutive nel ruolo e nei poteri del Capo dello Stato, in  Quad. cost., a. V, n. 1, aprile 1985, 29-45; B. CARAVITA, Il Presidente della Repubblica nell'evoluzione della forma di governo: i poteri di nomina e di scioglimento delle Camere, in federalismi.it, n. 22/ 1 dicembre 2010; A. PIRAINO, Ma il Presidente della Repubblica ignorerà le indicazioni elettorali?, ivi, n. 4/14 febbraio 2018; F. CUOCOLO, Il rinvio presidenziale nella formazione delle leggi, Milano, 1955,123-133.

[2] Diamo atto, preliminarmente, che la stessa figura del Capo dello Stato fu oggetto di dibattito  in seno ai lavori dell’Assemblea: «In Assemblea costituente (Atti Ass. cost., 22 ottobre 1947, 1449) si discusse sull’opportunità di prevedere la figura del Capo dello Stato in un ordinamento come quello italiano, caratterizzato dalla forma del governo parlamentare» [C. ROSSANO, Presidente della Repubblica I) Diritto costituzionale, in Enc. giur. Treccani, Agg. XI, Roma, 2003, 1]. L’A. richiama la risoluzione favorevole sul rilievo che non era concepibile uno Stato senza un suo Capo: «Considerazione questa peraltro discutibile, in quanto l’esperienza storica mostra che vi sono stati ordinamenti statali nei quali non era prevista la figura del Capo dello Stato (v. ESPOSITO, C.)». Sul punto, si rinvia all’autorevolezza del pensiero di Costantino Mortati (infra nota 68).

[3] Sulla contrapposizione tra ordine isonomico ed asimetrico, si rinvia ad A. GIULIANI, Informazione verità nello stato contemporaneo, Atto del X Congresso Nazionale della Società italiana di filosofia giuridica e politica (Bari 3-5 ottobre 1974), Milano, 1976, 173, che cita Platone, sul piano difensivo, in merito alla  facultas mentiendi. Noi lo richiamiamo, in questa sede, solo per la composizione collegiale della giuria, composta di 501 membri, che giudica Socrate - anno 399 a. C. - come risulta da PLATONE, Apologia di Socrate,a cura di E. Avezzù, Venezia, 1994, 121, nota 53.

Ricostruendo la figura del Capo dello Stato nelle forme di Stato repubblicane, «normalmente egli viene preposto…a seguito di una elezione, operata o direttamente dal popolo o da altro corpo elettorale, costituito proprio in vista dell’elezione presidenziale, oppure da un organo stabilmente costituito (ad esempio il Parlamento)» (scrive ROSSANO, Presidente della Repubblica, loc.cit., il quale accenna alla forma residuale del possibile intrecciarsi dei diversi sistemi di elezione). Sul collegio elettorale del Presidente della Repubblica, v., infra, nota 8 e, specialmente, C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, I, IX ed., Padova, 1975, 526: «Il criterio accolto dal nostro costituente (a superamento del contrasto fra l’ala moderata, che patrocinava l’elezione popolare e l’altra di estrema sinistra che voleva limitato ai soli parlamentari il corpo elettorale) è quello del conferimento della potestà elettiva del capo dello stato al parlamento integrato».

[4] Sull’investitura, v., soprattutto, MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, I, IX ed., cit., 525: «In seno all’assemblea costituente si discusse lungamente sulla migliore soluzione del poblema della nomina del presidente, che è dei più delicati…Soluzione che naturalmente…può essere ricercata…in relazione…alla natura delle funzioni attribuite al presidente…secondo che la repubblica sia “presidenziale“ o “parlamentare“».

Con un’immagine, forse potrebbe dirsi che il Presidente della Repubbica nasce dall’”utero“ delle Assemblee parlamentari. Si ritiene necessario «richiamare l’attenzione sulla necessità che il ruolo riservato dalla Costituzione al Parlamento nel procedimento di formazione delle leggi sia non solo osservato nominalmente, ma rispettato nel suo significato sostanziale. L’art. 70 affida la funzione legislativa alle due Camere» (Corte cost., 10 gennaio 2019, ord. n. 17).

V. la voce di S. SICARDI, Parlamento (organizzazione e funzionamento), in Dig. disc. pubbl., X, Torino, 1995,  645 s. Cfr. A. MANZELLA, Il Parlamento, Bologna, 1991.

[5] ROSSANO, Presidente della Repubblica I) Diritto costituzionale, in Enc. giur. Treccani, Agg. XI, cit., 2, il quale interpreta la norma nel senso che «non solo non dovrà “attentare“ alla Costituzione, ma dovrà impedire che altri vi “attentino“».

[6] Sulla «sistematica: i principi fondamentali e il loro valore giuridico», v. V. ONIDA, Costituzione  italiana» in Dig. disc. pubbl., IV, Torino,1989, 329; altresì, v. C. MORTATI, Costituzione dello Stato (parte II, La Costituzione italiana), in Enc. dir., XI, Milano, 1962, 214 ss.; mentre, in ordine al «significato moderno del termine “costituzione“» si rinvia ad A. PIZZORUSSO, La Costituzione ferita, Roma-Bari, 1999, 3 ss.;  Da ultimo, v. G. LATTANZI, Attualità della Costituzione, in Rivista AIC, 3/5 luglio 2019, 399, quale presidente della Corte costituzionale, sull’antefatto storico: «Una Costituzione non può essere il frutto solo di sapienti ingegnerie costituzionali, deve nascere da eventi costituenti, come la nostra è nata dalle macerie materiali e umane lasciate dalla guerra e dal fascismo e da un lavoro comune di uomini eminenti della cultura e della politica». Cfr. G. ZAGREBELSKY, Storia e costituzione, in Il futuro della Costituzione, a cura di G. Zagrebelsky – P. P. Portinaro – J. Luther, Torino, 1996, 42 sul « potere costituente, una delle maggiori novità politico-costituzionali dell’epoca moderna».

Osserva S. BARTOLE, Democrazia maggioritaria, in Enc. dir., Agg. V, Varese, 2001, 347 che «anche chi fa dell’instaurazione di una democarzia maggioritaria un problema di scelta conapevole…un problema di ingegneria costituzionale, non affronta più la questione dal solo punto di vista della legislazione elettorale, ma si pone anche…problemi che, andando a di là del tema della investitura dei titolari degli organi costituzionali, ne toccano i rapporti reciproci e le relative attribuzioni». Pure G. SARTORI, Ingegneria costituzionale comparata, Bologna, 1995, 211 ss.; G. PITRUZZELLA, Verso uan democrazia maggioritaria:ambiguità e limiti dell’ingengneria costituzionale in Italia, in Modelli istituzionali e riforma della Costituzione,  cura di R. Di Leo e G. Pitruzzella, Bologna, 1999, 323 ss. Recentemente, v. C. DE  FLORES, Rivoluzione e Costituzione. Profili giuidici e aspetti teorici, in costituzionalismo.it, n.2/2018, 145 ss.; M. CECILI, Le declinazioni assunte dalle crisi governative nella storia costituzionale italiana, ivi, 1 ss.

[7] Sul Presidente della Repubblica «quale vertice istituzionale dell’ordinamento», v., in dottrina, I. NICOTRA, Diritto pubbico e costituzionale, Torino, 2013, 219. L’ordine costituzionale è distinto, ad esempio, dall’ordine giudiziario, che rimanda all’ordinamento giudiziario, che, appunto, rappresenta «l’insieme delle regole costitutive, che governano l’assetto e il funzionamento dell’ordine giudiziario, definito quale complesso degli organi ai quali è affidato l’esercizio della funzione giudiziaria» (M. DEVOTO, Ordinamento giudiziario, in Enc. giur. Treccani, XXI, Roma, 1990, 1; R. ROMBOLI-S.PANIZZA, Ordinamento giudiziario, in Dig. disc. pubbl., X, Torino, 1995,  349; R. GUASTINI, Ordinamento giuridico, ivi,  414 ss.

V., in particolare, A. PIZZORUSSO, Organi giudiziari, in Enc. dir., XXXI, Varese, 1981, 83 ss.; A. CROSETTI, Organi, in Dig. disc. pubbl., X, Torino, 1995,  460 s.

Sulla sua identità quale organo imparziale e di garanzia, v. F. CUOCOLO, Imparzialità e tutela della Costituzione nell’esercizio dei poteri del presidente della Repubblica, in Rass. dir. pubbl., 1959, 134 ss.; E. CUCCODORO, Il Presidente della Repubblica non “arbitro”, ma “garante”, Rivista AIC, Osservatorio costituzionale Ottobre 2015, 1 ss. «Senz’altro, il Capo dello Stato è figura super partes. E soprattutto, egli non gioca mai nessuna partita, ben vigilando fuori campo». Nello stesso senso, v.  ROSSANO, Presidente della Repubblica, cit., 2.

[8] NICOTRA, Diritto pubbico e costituzionale, loc.cit.: «Il collegio elettorale del Capo dello Stato…è rappresentato dal Parlamento in seduta comune».

[9] Esclude che il Presidente della Repubblica sia dotato di una preminenza di posizione, ad esempio, A. BALDASSARRE, Capo dello Stato, in Dig. pubbl., II, Torino, 1987, 481. Adesivamente, v. ROSSANO, Presidente della Repubblica, loc. cit.

[10] Questo il contesto tracciato da LATTANZI, Attualità della Costituzione, cit., 402.

[11] Al riguardo, v. I. PELLIZZONE, Il peso specifico della prassi nella configurazione delle attribuzioni presidenziali, in Quad. cost., 1/2013, 82; in precedenza, v. F. SACCO, La prassi della presidenza Ciampi nei primi cinque anni del mandato, in Giur. cost., 2004, 2150.

[12] L’identità dei rinvii presidenziali rappresenta una variabile, anche per i contenuti, in dipendenza sia del modo in cui il soggetto designato  interpreta la sua carica che del contesto politico-istituzionale corrispondente,  su cui v.  R. ROMBOLI, Il rinvio delle leggi, in Rivista AIC, n. 1, 2011; D. GALLIANI, Il Capo dello stato e le leggi, I, Aspetti storici, profili comparatistici, ordinamento italiano, Milano, 2011, 213 ss.

[13] Indica tale rapporto di continuità - in sede di primi commenti - E. CODINI, Cresce la necessità di strumenti ordinari, in Guida  dir., 2019, n. 29, 8. Sul decreto legge decreto legge 14 gennaio 2019, n. 53, v. Proc.pen. giust., 2019 e Giurispr. pen., 2019. Cfr. S. CURRERI, Prime considerazioni sui profili d'incostituzionalità del decreto legge n. 113/2018 (c.d. 'decreto sicurezza'), in federalismi.it, n. 22/21 novembre 2018.

Cfr. C. LOPAPA, Il governo Salvini. Sicurezza fiducia ok «Matteo Salvini è talmente sicuro di aver vinto anche questa volta da abbandonare l’aula del Senato dopo aver espresso il suo voto…anche stavolta. Anche per la versione bis del suo decreto Sicurezza, pochi mesi dopo il primo», in la Repubblica, 6 gosto 2019, 2..

[14] Si registra un crollo degli  sbarchi nelle nostre coste e un recente grafico illustra  la situazione relativa al numero dei migranti sbarcati a decorrere dal 1 gennaio 2019 al 26 luglio 2019 comparati con i dati riferiti allo stesso periodo degli anni 2017 (-96,20%) e 2018 (-80,38%) (in Immigrazione.it, 2019, che riporta del Ministero dell’interno, Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, il Cruscotto statistico del 26 luglio 2019; altresì, sul Cruscotto di agosto, ivi, 29 agosto 2019). La  dottrina registra il dato obiettivo (v. CODINI, Cresce la necessità di strumenti ordinari, loc. cit.).

[15] Cfr., ad esempio, Corte cost., sentt. nn. 29 del 1995, 171 del 2007, 128 del 2008, 22 del 2012. V., ad esempio, decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, recante misure urgenti in materia di sicurezza pubblica. In dottrina, v. T. F. GIUPPONI, Sicurezza urbana e sicurezza integrata nel decreto legge 14/2017, in Istituzioni del federalismo, fasc. n. 1/2017, 7 ss.  In tema, cfr. A. PACE, La sicurezza pubblica nella legalità costituzionale, in Rivista A. I. C., n. 1/2015,  1 ss., nonché D. CHINNI, Decretazione d’urgenza e poteri del Presidente della Repubblica, Editoriale Scientifica, Napoli, 2014, XVI-440.

In dottrina, v. G. CORSO, La difesa e l’ordine pubblico, in Manuale di diritto pubblico. III. L’azione dei pubblici poteri, a cura di G. Amato e A. Barbera, Bologna, 1997, 275 s.; R. BIN-G. PITRUZZELLA, Diritto pubblico, Torino, 2012, 440, distinguendosi tra c.d. ordine pubblico in senso materiale e c. d. ordine pubblico in senso ideale. Sul concetto di ordine pubblico, v., ad  esempio, Cass.civ., sez. un., 8 maggio  2019, n. 12193; Corte cost., 24 luglio 2019, sent. n. 195 e, distintamente,  su quello di interesse pubblico, Cons. St., ord. 11 luglio 2019, n. 3512.

[16] NICOTRA, Diritto pubblico e costituzionale, cit., 220, pone il risalto il fatto che «per procedere all’elezione del Capo dello Stato…si dà luogo con votazione a scrutinio segreto non preceduta da alcun dibattito, al fine di evitare qualsiasi rischio di politicizzazione dell’investitura». Cfr. BARTOLE, Democrazia maggioritaria, cit., 346 ss.

[17] S. SICARDI, Controllo e indirizzo parlamentare, in Dig. disc. pubbl., IV, Torino,1989, 101, il quale avverte che tale formula «è frequentemente assunta…in senso lato, come inclusiva, cioè, di tutte quelle attività e di tutti quegli strumenti non inquadrabili nell’esercizio della funzione legislativa, strettamente considerata». A proposito di queste funzioni accessorie, v. T. MARTINES, Diritto costituzionale, Milano, 1987,391 ss. Su «uno statuto dell’opposizione  parlamentare», v. L. MEZZETTI, Opposizione politica, in Dig. disc. pubbl., X, Torino, 1995, 349. Cfr. A. BARTOLE, Partiti politici, ivi, 705.

Sull’iter legislativo, v. A. A. CERVATI, Sub art. 70, in  La formazione delle leggi, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Art. 70-74, I, 1, Bologna,1985, 1, il quale registra una certa laconicità del testo varato. Cfr. L. PALADIN, La legge come provvedimento e come norma, in Giur. cost., 1969, 876 ss.

[18] BALDASSARRE A., MEZZANOTTE C., Gli uomini del Quirinale. Da de Nicola a Pertini, Bari, 1985,  329; AA.VV. (Silvestri G., a cura di), La figura e il ruolo del Presidente della Repubblica nel sistema costituzionale italiano, Milano, 1985. Altresì, v. S. GALEOTTI, B. PEZZINI, Presidente della repubblica nella Costituzione italiana, in Dig. disc.pen., XI, Torino, 1996,  417 ss.

[19] In dottrina, v. G. U. RESCIGNO, Il Presidente della repubblica e le crisi del sistema, www.astrid-online.it, 34-35,  secondo cui il potere di  promulgazione delle leggi potrebbe essere affidato  ai presidenti delle camere, e il potere di rinvio  abolito. Cfr. F. SACCO, La prassi della presidenza Ciampi nei primi cinque anni del mandato, in Giur. cost., 2004, 2150. In merito agli  effetti dei rinvii presidenziali e per una tassonomia dei rinvii, v.  S. CALZOLAIO,  Il rinvio delle leggi nella prassi, in Quad. cost., n. 4/2006.

Cfr. C. CHIMENTI, Note sul riesame parlamentare delle leggi rinviate dal Presidente della Repubblica, in Studi per il ventesimo anniversario dell’Assemblea Costituente, IV, Firenze, 1969, 135-206.

[20] Nella citazione di B. VICKERS, Storia  della retorica,  trad. di R. Coronato, Bologna, 1994, 62.

[21] Il decreto-legge n. 113 del 2018, convertito nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, è stato approvato in via definitiva il 28 novembre 2018 alla Camera dei deputati, nel testo modificato nel procedimento di conversione in legge al Senato della Repubblica.

Per le valutazioni giornalistiche, v. M. GIANNINI, Approvato il decreto sicurezza bis. Salvini si mangia i 5S (ma non Mattarella). La ferocia e la viltà, in la Repubblica, 6 agosto 2018, n. 185, 1: «Sul filo di lana…e per un pugno di voti. Ma alla fine questo criminogeno decreto-sicurezza bis, almeno lui, entra nel porto. Con la giusta preoccupazione di Mattarella, che lo formerà per dovere costituzionale, ma senza nascondere i suoi dubbi sull’abnorme inasprimento delle pene per chi soccorre i migranti».

[22] 4 ottobre 2018, in www.quirinale.it. Per tale citazione, v., pure, M. RUOTOLO, Il decreto sicurezza e immigrazione alla prova dei vizi formali I profili di illegittimità costituzionale del Decreto Salvini, a cura di G.  Santoro, Roma, 2018, 23.

[23] V. Corte costituzionale, sent. n. 250 del 2010. Sul testo integrale del Decreto legge 14 giugno 2019, n. 53, v. Guida dir., 2019, n. 38, 17 ss.; da ultimo, conf., quasi  ad  litteram, v., sul  diritto dello Stato di gestire e controllare i flussi di ingresso e il soggiorno, Cass., sez. III, 8 maggio 2019, n. 19662, in Immigrazione.it, 2019.

[24] S. M. CICCONETTI, Promulgazione delle leggi, in Enc. dir., XXXVII, Varese, 1988, 100 ss. Cfr. V. ONIDA,  Sull’ammissibilità costituzionale di un rinvio presidenziale parziale (o di una promulgazione parziale) di una legge (con particolare riguardo ad emendamenti apposti in sede di conversione di un decreto legge), su www.astrid-online.it, 2, ed è una ipotesi che l’A. configura attribuendo al presidente della Repubblica il potere di  esercitare il rinvio integrale ma al tempo stesso sollecitare il Governo ad adottare un nuovo decreto legge contenente le disposizioni non coinvolte  dalle motivazioni del rinvio (ma, v. Corte cost., sent. Costituzionale n. 360 del 1996).

Il Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, ha promulgato la legge di conversione del decreto legge 14 giugno 2019, n. 53 ed ha contestualmente inviato una lettera ai Presidenti del Senato della Repubblica, Maria Elisabetta Alberti Casellati, della Camera dei Deputati, Roberto Fico, e al Presidente del Consiglio dei Ministri, Giuseppe Conte, che il seguente tenore: «Signor Presidente, ho promulgato in data odierna la legge di conversione del decreto legge 14 giugno 2019, n. 53 recante “Disposizioni urgenti in materia di ordine e sicurezza pubblica“, approvata in via definitiva lo scorso 5 agosto e che interviene, a breve distanza di tempo, su ambiti normativi già oggetto di modifiche da parte del Decreto legge n. 113 dell’ottobre 2018. I contenuti del provvedimento appena promulgato sono stati, in sede di conversione, ampiamente modificati dal Parlamento e non sempre in modo del tutto omogeneo rispetto a quelli originari del decreto legge presentato dal Governo. Al di là delle valutazioni nel merito delle norme, che non competono al Presidente della Repubblica, non posso fare a meno di segnalare due profili che suscitano rilevanti perplessità. Per effetto di un emendamento, nel caso di violazione del divieto di ingresso nelle acque territoriali - per motivi di ordine e sicurezza pubblica o per violazione alle norme sull’immigrazione - la sanzione amministrativa pecuniaria applicabile è stata aumentata di 15 volte nel minimo e di 20 volte nel massimo, determinato in un milione di euro, mentre la sanzione amministrativa della confisca obbligatoria della nave non risulta più subordinata alla reiterazione della condotta. Osservo che, con riferimento alla violazione delle norme sulla immigrazione non è stato introdotto alcun criterio che distingua quanto alla tipologia delle navi, alla condotta concretamente posta in essere, alle ragioni della presenza di persone accolte a bordo e trasportate. Non appare ragionevole – ai fini della sicurezza dei nostri cittadini e della certezza del diritto – fare a meno di queste indicazioni e affidare alla discrezionalità di un atto amministrativo la valutazione di un comportamento che conduce a sanzioni di tale gravità. Devo inoltre sottolineare che la Corte Costituzionale, con la recente sentenza n. 112 del 2019, ha ribadito la necessaria proporzionalità tra sanzioni e comportamenti. Va anche ricordato che, come correttamente indicato all’articolo 1 del decreto convertito, la limitazione o il divieto di ingresso può essere disposto “nel rispetto degli obblighi internazionali dell’Italia”, così come ai sensi dell’art. 2 “il comandante della nave è tenuto ad osservare la normativa internazionale”. Nell’ambito di questa la Convenzione di Montego Bay, richiamata dallo stesso articolo 1 del decreto, prescrive che “ogni Stato deve esigere che il comandante di una nave che batta la sua bandiera, nella misura in cui gli sia possibile adempiere senza mettere a repentaglio la nave, l’equipaggio e i passeggeri, presti soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizioni di pericolo“…Tanto Le rappresento, rimettendo alla valutazione del Parlamento e del Governo l'individuazione dei modi e dei tempi di un intervento normativo sulla disciplina in questione» (v. Guida dir., 9/8/2019, Quirinale promulga la legge. Dl Sicurezza, i rilievi di Mattarella; R. MIELE, Decreto legge n. 53/2019: al Conte bis l’onere dell’intervento normativo “correttivo” segnalato dal Presidente della Repubblica, in Immigrazione.it, 1 settembre 2019). 

[25] In tali termini, da ultimo, richiamando anche CODINI, Cresce la necessità di strumenti ordinari, cit., e mostrando i limiti di cui è affetto il decreto Sicurezza bis, v. F. CISTERNA, Rivisitazione urgente del Testo unico sull’immigrazione, in Guida  dir., 2019, n. 38, 53, secondo cui «l’evoluzione dei fenomeni migratori esigerebbe, dopo vent’anni dall’approvazione del Corpus normativo, un aggiornamento radicale delle politiche migratorie», nel segno di « un ragionevole equilibrio tra controllo dei flussi e politiche di integrazione ». Veramente è su tale asse che è nata, dopo la legge c.d. Martelli, la c.d. legge Turco-Napolitano che, all’art. 47, contempla la delega al Governo diretta ad elaborare un testo unico, emanato con d.lgs. 25 luglio 1988, n. 286, ciò che dimostra l’insufficienza di quel disegno. Così, si batte sempre la strada tradizionale: v., al riguardo, G. AMATO, Ampi poteri assegnati alla Dda  contro flussi illegali, ivi,  64, il quale avverte che il quid novi  «porta con sé l’implementazione degli strumenti del contrasto» e, d’alltra parte,  R. NUNIN, L’integrazione dello straniero: tra partecipazione al Welfare State italiano e diritto all’inclusione nel mercato del lavoro, in  Le garanzie fondamentali dell’immigrazione in Europa, a cura di S. Amadeo e F. Spitaleri, Torino, 2015, 91 ss.

Per quanto stiamo per precisare, uno spunto può trarsi da G. CAGGIANO, L’insostenibile onere della gestione delle frontiere esterne e della competenza di “paese di primo ingresso“ per gli Stati frontalieri nel Mediterraneo, in Scritti sul diritto europeo dell’immigrazione, Torino, 2015, 51 ss.

[26] Per le cronache più recenti, v. N. SCAVO, «Tortura di Stato». Inchiesta conferma le violenze subite dai migranti nelle carceri governative in Libia, in Avvenire, 17 settembre 2019, 1: «Interrogati dagli agenti di Agrigento, i naufraghi soccorsi dalla Alex, la barca a vela che l’ex ministro dell’Interno voleva respingere, hanno raccontato un calvario fatto di soprusi e perversioni…Il campionario dei reati contestati è degno di una Norimberga». Eppure l’ultima bozza di Costituzione delle Libia, del luglio 2017, prevede la figura di una Corte costituzionale (v., al riguardo, F. BIAGI, La giustizia costituzionale in Nord Africa e Medio Oriente in seguito alle primavere arabe, in  Quad. cost., n. 3/2019, settembre, 465 ss.).

Per il diritto interno, v., ad esempio, P. MARTUCCI, La detenzione amministrativa dei migranti irregolari. Una questione europea fra sicurezza, emergenza e continuità, in Le garanzie fondamentali dell’immigrazione in Europa, a cura di S. Amadeo e F. Spitaleri, Torino, 2015, 325 ss., il quale descrive una verità che dovrebbe essere disarmante per i fautori di questi luoghi chiusi: «si tratta di cittadini extraeuropei che generalmente non hanno commesso alcuna violazione se non quella di aver attraversato…un confine senza documenti». Su ciò, v. C. MAZZA, La prigione degli stranieri. I Centri di Identificazione e di Espulsione, Roma, 2013, 21-40; G. CAMPESI, Lo  statuto della detenzione amministrativa degli stranieri. Una prospettiva teorico-giuridica, in Ragion pratica, 2014, 472 ss.

Sul grafico (risalente al Ministero dell’interno) che illustra la situazione relativa al numero dei migranti sbarcati a decorrere dal 1 gennaio 2019 al 15 dicembre 2019 comparati con i dati riferiti allo stesso periodo degli anni 2017 (-90,61%) e 2018 (-52,02%), v. immigrazione.it, 2019.

[27] G. AZZARITI: “Violata la Costituzione in più punti. La solidarietà è un dovere, non può essere punita”, di L. Milella, in la Repubblica, Rep. 05 agosto 2019: Provvedimento contraddittorio. Impone il rispetto degli obblighi internazionali e poi li contraddice, spiega il costituzionalista: “Azzariti: “Violata la Costituzione in più punti. La solidarietà è un dovere, non può essere punita ”. Ma non è questa l’unica, importante, voce critica: «disattende clamorosamente il rapporto con l’articolo 10 della Costituzione. Noi non possiamo prendere decisioni legislative che siano in contrasto con normative internazionali. Le convenzioni internazionali dicono che i migranti hanno diritto di asilo se nel Paese di provenienza non vedono rispettate le libertà democratiche… la legge è strutturata in modo tale da sembrar fatta su misura…per impedire e scoraggiare il salvataggio in mare», ciò che «è, a mio avviso, contrario alle Convenzioni internazionali sottoscritte dall’Italia e agli obblighi di solidarietà previsti dalla nostra Costituzione» [POLITICA. Decreto sicurezza bis: FLICK (presidente emerito Corte costituzionale), “si sta demolendo la Costituzione”, in Sir, Agenzia di informazione, 6 agosto 2019. Nello stesso senso, v. A. SPATARO, La  sicurezza, i magistrati, l’ingiustizia, in la Repubblica, 7 agosto 2019, n.186, 1.

Cfr. F. GIUFFRÉ, Alle radici dell’ordinamento: la solidarietà tra identità e integrazione, in Rivista AIC, n.3/4 settembre 2019;  F. POLACCHINI, Doveri costituzionali e principio di solidarietà, Bologna, 2016; G. CAGGIANO, Le nuove politiche dei controlli alle frontiere, dell’asilo e dell’immigrazione nello spazio unificato di libertà, sicurezza e giustizia, in Scritti sul diritto europeo dell’immigrazione, Torino, 2015, 5 ss. Più recentemente, v. M. SAVINO, Lo straniero nella giurisprudenza costituzionale: tra cittadinanza e territorialità, in Quad. cost., 2017, 1/41 ss.

Osserva, più in generale,  e in altra scala, L. PEGORARO, Introduzione al diritto pubblico comparato, in G. Morbidelli – L. Pegoraro – A. Reposo – M. Volpi, Diritto pubblico comparato, Torino, 2012, 9 che «il diritto comparato non coincide…con lo studio del diritto straniero…la comparazione presuppone lo studio dei diritti stranieri, e tuttavia non si esaurisce in quello».

[28] A. MORELLI, I principi costituzionali relativi ai doveri inderogabili di solidarietà, in AA.VV., Principi costituzionali, a cura di L. Ventura e A. Morelli, Milano, 2015, 305 ss.; ID., Solidarietà, Diritti sociali e immigrazione nello Stato sociale, in Consulta OnLine, 3/2018, 24 ottobre 2018, 533 ss.; L. CARLASSARE, Solidarietà: un progetto politico, in www.costituzionalismo.it, 1/2016; nonché, da ultimo, A. RUGGERI,  Cittadini, immigrati e migranti, alla prova della solidarietà, in Dir. imm. citt., n. 2/2019,  3 ss.

[29] Cfr. D. MOTTA, Migranti. Via dai centro con lo stop alla protezione. I 56mila esclusi dall’accoglienza, in Avvenire, 10 luglio 2019, 1: «In un anno 56mila persone sono uscite dal sistema italiano dell’accoglienza. Decine di miglia di migranti non rientrano più nelle competenze dello Stato, che li ha tecnicamente allontanati al circuito dell’inclusione»; similmente, v.  A. BRAMBILLA, Il diritto all’accoglienza dei richiedenti asilo in Italia: quali sfide dopo la legge 132/2018, in Quest. giust., 8 maggio 2019: «Il dl 113/2018 ha ridotto drasticamente le potenzialità di accoglienza del sistema di asilo italiano, reso ancora più debole a causa della riduzione dei servizi erogati nei Cas e di una prassi di molte amministrazioni volta ad ostacolare l’accesso o la revoca all’accoglienza, ritenuta illegittima dalla giurisprudenza sia di merito sia amministrativa»; nonché G. SAVIO, Accesso alla procedura di asilo e poteri “di fatt” delle Questure, ivi, 29 maggio 2019.

In giurisprudenza, v., sul «diritto d’asilo costituzionale», da ultimo, Cass. civ., sez. I,  19 febbraio 2019, n. 4890, in Quest. giust., 2019. In dottrina, v., fra gli altri, G. G. DEL ROSSO – L. PISONI, Garanzie e principio di effettività del processo nella tutela del richiedente asilo, ivi, 6 marzo 2019; M. VEGLIO, Asilo, falsi miti e poteri divinatori. Così muore il diritto al contraddittorio. Osservazioni critiche a Cass. n. 1681/2019, ivi, 16 aprile 2019.

[30] Cfr. MORELLI, Solidarietà, Diritti sociali e immigrazione nello Stato sociale, cit., 534; A. RUGGERI, Cittadini, immigrati e migranti, alla prova della solidarietà, in Dir. imm. citt., n. 2/2019, 1 ss.

Al riguardo, cfr. Corte cost., sent. n. 105/2001.

Sul terreno della  complementarietà tra la scienza giuridica e quelle umane e sociali, v., recentemente, A. RUGGERI, I diritti fondamentali degli immigrati e dei migranti, tra la linearità del modello costituzionale e le oscillazioni dell’esperienza, in Consulta online, 2/2017, p. 368. Il rischio è, al tempo stesso, quello della sovrapposizione tematica. Cfr. G. ELIA, I processi migratori per una nuova sfida all’educazione, in Riv. Form. Lav. Pers., VII, 22/2017, 11 s.

La  normativa  introdotta  con  il  d.l.  n.  113  del  2018,  convertito  nella  l.  n.  132  del  2018,  nella  parte  in  cui  ha modificato la preesistente disciplina del permesso di soggiorno per motivi umanitari dettata dall’art. 5, c. 6, del d.lgs. n. 286 del 1998 e dalle altre disposizioni consequenziali, sostituendola con la previsione di casi speciali di permessi  di  soggiorno,  non  trova  applicazione  in  relazione  alle  domande  di  riconoscimento  di  un  permesso  di soggiorno per motivi umanitari proposte prima dell’entrata in vigore (5 ottobre 2018) della nuova legge, le quali saranno pertanto scrutinate sulla base della normativa esistente al momento della loro presentazione. Tuttavia in tale ipotesi, all’accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del permesso di soggiorno per motivi umanitari sulla base dei presupposti esistenti prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 113 del 2018, convertito nella l. n. 132 del 2018, farà seguito il rilascio da parte del Questore di un permesso di soggiorno contrassegnato dalla dicitura “casi speciali” e soggetto alla disciplina e all’efficacia temporale prevista dall’art. 1, c. 9, di detto decreto legge, secondo Cass., sez. I, sent. 19 febbraio 2019, n. 4890, in Immigrazione.it., 2019, che in motivazione precisa: sul  permesso umanitario e la sua intima connessione con il diritto d'asilo costituzionale, la qualificazione giuridica di diritto soggettivo perfetto appartenente al catalogo dei diritti umani, di diretta derivazione costituzionale e  convenzionale, è  stata  affermata  e  mantenuta  costante  dalle  Sezioni  unite  di  questa    Corte  a  partire dall'ordinanza n. 19393 del 2009 fino alle più recenti (ex multis S.U.5059 del 2017; 30658 del 2018; 30105 del 2018; 32045 del 2018; 32177 del 2018).  Cfr. C. PADULA, Quale sorte per il permesso di soggiorno umanitario dopo il d.l. 113/2018, in Questione giustizia on line, 2018; L. DELBONO-F.MORONI, La protezione umanitaria e l’ambito di applicazione temporale del decreto legge 113/2018: nota a Cass., sez. I, n. 11751 del 3 maggio 2019, in Immigrazione.it. 2019; C. M. BIANCA, «La legge non dispone che per l’avvenire» (art. 11 disp. prel. cc): a proposito del decreto sicurezza. Considerazione critiche sull'ordinanza 11750/2019 della Corte di cassazione in tema di efficacia retroattiva del dl 113/2018, in Dir. imm. e citt./Quest. giust., 17 giugno 2019.

Recentemente, v. C. MORSELLI, Trattato di diritto e procedura penale dell’immigrazione, Roma, 2017, 462 ss, sul bilanciamento praticabile nella vicenda espulsiva; P. MOROZZO DELLA  ROCCA, Immigrazione, asilo e cittadinanza, Santarcangelo di Romagna, 2017, 77.

In giurisprudenza, da ultimo, v. Cass., sez. I, 26 marzo 2019, n. 8376, in Immigrazione.it, 2019: affinché ricorrano i seri motivi di carattere umanitario è necessario comparare la situazione personale che il ricorrente ha vissuto prima della partenza e cui egli si troverebbe esposto in conseguenza del rimpatrio, con le condizioni di vita in Italia, e da tale operazione risulti un'effettiva ed incolmabile sproporzione tra i due contesti di vita nel godimento dei diritti fondamentali che costituiscono presupposto indispensabile di una vita dignitosa. D’altra parte, v. Corte cost., sent. 5 dicembre 2019, n. 254, in immigrazione.it, 2019: il libero esercizio del culto è un aspetto essenziale della libertà religiosa (art. 19 Cost.) che si traduce anche nel diritto di disporre di spazi adeguati per poterla concretamente esercitare. Viola gli artt. 2, 3, co. 1, e 19 Cost. la disciplina urbanistica che comporti una limitazione di tale libertà che sia irragionevole, ossia che non si giustifichi in ragione del reale interesse di buon governo del territorio. È pertanto incostituzionale la disposizione di cui all’art. 72, co. 2, della disciplina urbanistica lombarda come modificato dalla legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, che condiziona, indistintamente e a prescindere dall’impatto urbanistico, l’apertura dei luoghi di culto all’esistenza del Piano per le attrezzature religiose (PAR). È parimenti incostituzionale il quinto comma, secondo periodo, della medesima disposizione che prevede che il PAR sia adottato contestualmente al piano di governo del territorio, la cui formazione rientra del tutto nella discrezionalità del Comune, rendendo aleatoria e incerta la possibilità di realizzare nuovi luoghi di culto.

[31] R. CLERICI, Cittadinanza, in Dig.  disc. pub., Torino, 1989, 112 ss.; D. COSTANTINI, F. PEROCCO, L. ZAGATO (a cura di), Trasformazioni e crisi della cittadinanza sociale, Edizioni Cà Foscari, Venezia, 2014; A. MORRONE, Le forme della cittadinanza nel Terzo Millennio, in Quad, cost., 2/2015, 303 ss.; C. PANZERA-A. RAUTI-C. SALAZAR-A. SPADARO (a cura di), Metamorfosi della cittadinanza e diritti degli stranieri, Napoli, 2016; E.A. FERIOLI, La cittadinanza “oltre” lo Stato. Interferenze internazionali e sovranazionali nell’acquisto e conservazione della cittadinanza statale, in Rivista AIC, 1/2017; E. CODINI, La cittadinanza. Uno studio sulla disciplina italiana nel contesto dell’immigrazione, Torino, 2017. Da ultimo, criticamente, v. L. VIOLA,  La revoca della cittadinanza dopo il decreto Salvini, in federalismi.it, n. 3/ 3 luglio 2019; D. BACIS, Esistono cittadini “di seconda classe”? Spunti di riflessione in chiave comparata a margine del d.l. n. 113/2018, in DPCE on line, 2019, 1, 935  ss. A. MITROTTI, Il rovesciamento di prospettiva sulla misura di revoca della cittadinanza nel ‘dibattuto’ Decreto sicurezza ‘Salvini’, in Osservatorio costituzionale, 2019, 1-2,  65  ss.

[32] A. PUGIOTTO, “Purché se ne vadano”. La tutela giurisdizionale (assente o carente) nei meccanismi di allontanamento dello straniero, in Associazione italiana dei Costituzionalisti, Annuario 2009, Lo statuto costituzionale del non cittadino, Atti del XIV Convegno annuale, Cagliari 16-17 ottobre 2009, Napoli, 2010, 339 ss. A. ALGOSTINO, L’esternalizzazione soft delle frontiere e il naufragio della Costituzione, in Costituzionalismo.it, 2017, 1; S. D’ANTONIO, Il riparto di giurisdizione in materia di ingresso, soggiorno e allontanamento dello straniero dal territorio dello Stato italiano, in Dir. proc. amm., 2017, 1, 534 ss.

Sul diritto alla salute, v. infra nota 59.

[33] Da ultimo, v. S. ROSSI, Respingimento alla frontiera e libertà personale. Il monito della Corte e le scelte del legislatore, in Rivista A. I. C., n.2/2019, pp. 128 ss. C. BERTOLINI, Territori e immigrazioni tra diritto di respingimento e dovere di accoglienza tra gli Stati, ivi, n.1/2018, p. 18, il quale osserva che «discutere di accoglienza e respingimento comporta insomma, di necessità, per l’uomo e soprattutto per il diritto, il non esaurirsi nel proprio spazio sovrano, ma riconoscere piuttosto e garantire il diritto di ‘appartenenza all’umanità’, dal quale discenderebbe, una volta avvenuti il riconoscimento e l’ammissione dello straniero nel proprio territorio, una limitazione per la discrezionalità sovrana della comunità e dei poteri pubblici». La Corte costituzionale ha sottolineato come sia compito ineludibile dello Stato presidiare le proprie frontiere e far rispettare le regole stabilite in funzione di un ordinato flusso migratorio e di un’adeguata accoglienza, nella misura in cui la regolamentazione dell’ingresso e soggiorno dello straniero è collegata alla ponderazione di svariati interessi pubblici e tale ponderazione spetta in via primaria al legislatore ordinario il quale possiede in materia un’ampia discrezionalità, limitata sotto il profilo della conformità a Costituzione, soltanto dal vincolo che le sue scelte non risultino manifestamente irragionevoli (Corte cost., 26 giugno 1969, n. 104; 23 luglio 1974, n. 244; 24 febbraio 1994, n. 62; 21 novembre 1997 n. 353; 26 maggio 2006, n. 206; 16 maggio 2008, n. 148; 8 luglio 2010, n. 250).

Da ultimo, v. Trib. Roma, sez. I civile, 28 novembre 2019, n. 22917, in immigrazione.it, 2019: gli obblighi internazionali assunti dall’Italia in forza di un accordo bilaterale con un altro Stato sono recessivi rispetto al diritto fondamentale d’asilo e al principio del non respingimento garantiti a livello internazionale, sovranazionale e costituzionale (artt. 33 Convenzione di Ginevra, 18 e 19 Carta di Nizza e 10 Cost.). Di conseguenza può qualificarsi antigiuridica ai sensi dell’art. 2043 c.c. la condotta delle autorità nazionali che respingono i migranti verso la Libia, non potendo ignorare che questi potranno ivi verosimilmente incorrere in trattamenti contrari ai diritti fondamentali. In dottrina, v. R. CLERCHI, Respingimento alla frontiera e respingimento differito: presupposti, tipologie ed effetti, in Dir. imm. citt., novembre 2019, n. 3.

In considerazione del carattere pieno e perfetto del diritto fondamentale d’asilo e fermo l’assunto per cui la disciplina vigente delle forme di protezione attua in maniera esaustiva l’art. 10, co. 3, Cost., residua un margine di applicazione diretta della disposizione costituzionale quando, in situazioni meritevoli di tutela, detta disciplina non è concretamente attuabile e i presupposti applicativi di una delle forme di protezione non sono concretamente configurabili. Ciò si verifica segnatamente quando lo straniero non si trova sul territorio nazionale per circostanze a lui non imputabili e ascrivibili ad un illecito delle autorità italiane, come nel caso di un respingimento collettivo in violazione delle tutele fondamentali della persona. In dette situazioni si configura ex art. 10, co. 3, Cost., il diritto di accesso al territorio dello Stato al fine di presentare la domanda di protezione, le cui concrete modalità di esercizio devono essere determinate dall’autorità competente, nonché il diritto al risarcimento dei danni non patrimoniali nella misura di € 15.000,00 per ciascun attore.

Ma la c.d. politica dei porti chiusi, inaugurata dall’ex ministro Salvini, è una forma di respingimento collettivo, certamente vietata. V., da ultino, F. SABATINI, Sea Watch 3, perché la nave di Carola doveva attraccare a Lampedusa, in Il Sole 24 Ore, 9 giugno 2019, spiegando perché l’Italia non può rifiutarsi di soccorrere i migranti: «La convenzione di Amburgo del 1979 cui l’Italia ha aderito con la Legge n. 147/1989, prevede l’obbligo di prestare soccorso ai naufraghi e di farli sbarcare nel primo “porto sicuro” sia per prossimità geografica al luogo del salvataggio sia dal punto di vista del rispetto dei diritti umani. In parole povere, un porto è sicuro se garantisce il rispetto dei diritti dei naufraghi». E la Libia, in tal senso, non è un porto sicuro.

[34] Per la prima volta nel corso del proprio mandato, il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella ha rinviato alle Camere, ai sensi dell'art. 74, c. 1° della Costituzione, la legge riguardante  “ Misure per contrastare il finanziamento delle imprese produttrici di mine antipersona, di munizioni e submunizioni a grappolo”,  approvata dalla VI Commissione permanente (Finanze e tesoro) del Senato in sede deliberante il 6 ottobre 2016 e, definitivamente, dalla Camera dei deputati il 3 ottobre 2017Atto Senato n. 57; Atto Camera n. 4096, su cui v. G. L. GATTA, Elusione di un obbligo internazionale di incriminazione: il Presidente Mattarella rinvia alle Camere ex art. 74, co. 1 Cost. la legge sul contrasto al finanziamento delle imprese produttrici di mine antipersona, di munizioni e submunizioni a grappolo, in www.penalecontemporaneo.it, 1° novembre 2017; M. MALVICINI, Alcune considerazioni sul primo rinvio ex art. 74 Cost. del Presidente della Repubblica Sergio Mattarella, in Osservatorio sulle fonti, n. 3/2017, 2-3. Disponibile in: http://www.osservatoriosullefonti.it

In tema, v. R. ROMBOLI, Il rinvio delle leggi, in Rivista AIC, n. 3/ 2011; D. GALLIANI, Il Capo dello stato e le leggi. Tomo I. Aspetti storici, profili comparatistici, ordinamento italiano, Milano, 2011, 213 ss.

[35] In dottrina, v. A. RUGGERI, Verso una prassi di leggi promulgate con “motivazione”…contraria?, in www.forumcostituzionale.it, 1° luglio 2002, 3 ss.; N. LUPO, Verso una motivazione delle leggi? A proposito del primo rinvio di Ciampi, in Quad. cost., 2/2001, 362 ss.

Sul testo integrale della lettra del presidente Mattarella, v.  Guida  dir., 2019, n. 38, 54-55.

[36] G. U. RESCIGNO , Sub  art.87, Il Presidente della Repubblica, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Art. 83-87, Bologna,1983, 191-192, il quale, premettendo che «i mssaggi sono comunicazioni alle Camere da parte del Presidente della Repubblica, scritte, pubbliche e solenni », precisa, con rigore, che «questi messaggi sono ovviamente distinti dal messaggio motivato previsto dall’art. 74 con  il quale il Presidente della Repubblica rinvia una legge alle Camere prima della promulgazione chidendone il riesame». Avverte G. CORSO, Motivazione dell’atto amministrativo, in Enc. dir., Agg. V, Varese, 2001, 774 che «un obbligo generale di motivazione, con limitate eccezioni, è stato introdotto nei maggiori Paesi europei». Seccamente, v. P. VIRGA, Diritto amministrativo. Atti e ricorsi, Milano, 1995, 56: «La motivazione costituisce requisito di validità dell’atto amministrativo  (art. 3 l. proc.)».

Cfr. G. M. SALERNO, Il primo messaggio di Napolitano alle Camere tra novità e conferme, in federalismi.it, n. 21/23 ottobre 2013.

[37] Sull’uso terminologico, fra gli altri, v.  R. GUASTINI, Obbligo,  in Enc. giur. Treccani, XXI, Roma, 1990, 1 e 6, in merito al  «lemma “obbligo“»., e richiamando almeno quattro modi di intendere, in dottrina, la formula “obbligo politico“. Cfr. G. TARELLO, «Obbligo» e «conflitto di obblighi», in Riv.fil., 1966, 57.

[38] Sul ruolo del Presidente della Repubblica nel sistema costituzionale italiano, v. A. SPERTI, Alcune riflessioni sul ruolo del Presidente della Repubblica e sulla sua responsabilità dopo la sentenza n. 1 del 2013, in giurcost.it, 2.; A. PACE, Intercettazioni telefoniche fortuite e menomazioni delle attribuzioni presidenziali, in associazionedeicostituzionalisti.it, 3-5; v. anche L. CARLASSARE, Commento alla sentenza n. 1 del 2013 della Corte costituzionale, in unipd.it/scuolacostituzionale/documenti, 1; N. GALANTINI, Un commento a prima lettura della sentenza della Corte costituzionale sul conflitto di attribuzione tra il Capo dello Stato e la Procura di Palermo, in Diritto penale contemporaneo, n. 1/2013,  235.

Si è recentemente osservato che «la moral suasion presidenziale è nata e si è sviluppata in via di prassi, attraverso suggerimenti informali rivolti, inizialmente, in via riservata dal Presidente della Repubblica agli organi istituzionali che, successivamente, sono stati resi pubblici per mezzo delle cd. esternazioni presidenziali» (C. NEGRI, La moral suasion del Presidente della Repubblica nella forma di governo italiana, Torino, 2018, 5). In tema, v. A. PIROZZOLI, Il potere di influenza degli organi di garanzia costituzionale, Napoli, 2013, 52 ss.; R. BIN, G. PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, Torino, 2016, 287; V. LIPPOLIS, Il Presidente della Repubblica, in AIC, n. 3/2018, 13: «Il mio ruolo è quello, come si dice spesso, di moral suasion: spesso equivale a lanciare dei messaggi nella bottiglia non sapendo chi vorrà raccoglierli», discorso pronunciato il 25 giugno 2008 dal Presidente della Repubblica G. Napolitano all’incontro con il Consiglio nazionale forense.

[39] Sui dubbi del Capo dello Stato, v. M. BREDA, Il Colle pronto a tutti gli scenari Le osservazioni sul Sicurezza bis, in Corriere della sera, 8 agosto 2019, n. 187, 8, sulla  «la firma del decreto Sicurezza bis. L’analisi alla quale sono come sempre sottoposte le leggi prima della ratifica, non ha visto emergere quei palesi vizi di incostituzionalità che avrebbero reso inevitabile una bocciatura da parte del presidente della Repubblica. Sono stati individuati però un paio di punti critici, dettati probabilmente dalla foga che ha ispirato la stesura del provvedimento, con il risultato di rendere piuttosto approssimativi i testi di alcuni articoli. E su quelli il capo dello Stato esprimerà le sue “ osservazioni “  con una lettera di accompagnamento…L’altro campo oggetto di riflessione critica del presidente è quello dei salvataggi in mare, con sanzioni durissime e destinate a pesare sull’attività delle Organizzazioni non governative impegnate nel Mediterraneo».

[40] «Il testo costituzionale prevedendo il rinvio…non specifica i motivi stessi» (G. GROTTANELLI DE  SANTI, Sub  artt. 73-74, La formazione delle leggi, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Art. 70-74, I, 1, Bologna,1985, 196-197). Come quando «la Corte territoriale si è limitata ad un enunciato meramente assertivo, senza indicare gli elementi da quali ha tratto il relativo convincimento», precisa Cass. civ., sez. un., 8 maggio 2019, n. 12193, 8. In materia di immigrazione e di espulsione, v. Cass., sez. VIII, 31 maggio 2019, n. 24350, in Immigrazione.it, 2019, secondo cui l’espulsione disposta ai sensi dell’art. 16 TUI risulta essere un modello di controllo della presenza sul territorio dello Stato di carattere amministrativo che prescinde dai presupposti della misura di sicurezza in senso stretto. Pertanto, essa è svincolata dalla verifica del presupposto della cd. pericolosità attuale, di cui si può omettere l’esame specifico e conseguentemente di darne conto nella motivazione. 

Sulla distinzione tra motivi e motivazione (“messaggio motivato“), amplius infra nota 71.

[41] Al riguardo, v. R. G. RODIO, Alcune riflessioni su anomie, lacune e limiti dell’interpretazione giurisprudenziale, in Rivista AIC, n.1/16 gennaio 2019. F. MODUGNO, Antinomie e lacune, in Enc. giur. Treccani, Roma, 1988, vol. II, 3 ss.

Sulla distinzione tra disposizioni e norme, cfr. V. CRISAFULLI, Disposizione (e norma), in Enc. Dir., Milano, 1964, XIII, 195 ss. e ID., Questioni in tema di interpretazione della Corte Costituzionale nei rapporti con l’interpretazione giudiziaria, in Giur. cost., 1956, 929 ss.

[42] Non è previsto “il rifiuto del rifiuto“: il presidente della Repubblica non può ricusare la deliberazione, quella successiva appunto, confermativa del Parlamento riunito in secona sessione.

[43] Sul punto, v. CUCCODORO, Il Presidente della Repubblica non “arbitro”, ma “garante”,  loc. cit., nell’incipit: «La ricorrente metafora di “arbitro” per il Presidente della Repubblica, non pare, a mio avviso, propriamente corretta. Meglio, allora, parlare sempre di “garante” e “custode” della Costituzione. Serio problema istituzionale e politico-costituzionale sarebbe, infatti, se l’arbitro/Presidente della Repubblica dovesse, per necessità, giocare o competere con le squadre…Ecco, pertanto, la correttezza della tradizionale definizione che di “supremo garante” e “custode delle regole costituzionali e politiche ” fa parlare in dottrina, a proposito del ruolo che spetta al Presidente della Repubblica nella dimensione della nostra forma parlamentare (razionalizzata) di governo (Crisafulli, Esposito, Lavagna, Galizia, Elia)».

Altresì, v. P. P. PORTINARO, Il grande legislatore e il custode della costituzione, in Il futuro della Costituzione, a cura di G. Zagrebelsky – P. P. Portinaro – J. Luther, Torino, 1996, IX ss.

[44] Fons fontium. In dottrina, v. BIN, PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, cit., 208, secondo cui «nei sistemi parlamentari il Capo dello Stato è un organo di non facile definizione: può assumere ruolo politico-istituzionali differenti che oscillano tra i due sistemi dell’organo di garanzia costituzionale e dell’organo governante».

[45] AL.AR, Sicurezza, i rilievi del Colle: i naufraghi vanno salvati, in Corriere della sera, 9 agosto 2019, n. 188, 5: «Il presidente della Repubblica Sergio Mattarella ieri ha firmato il cosiddetto decreto “Sicurezza bis“, quello che il Senato aveva approvato in via definitiva nei giorni scorsi. Ma al tempo stesso ha voluto segnalare due criticità nodali di quel decreto che il ministro Matteo Salvini ha fortemente voluto. Tutte e due relative ai migranti che arrivano in Italia con le navi o i barconi. Nella giornata convulsa di ieri il capo dello Stato ha voluto comunque inviare una lettera ai presidenti delle Camere e al premier Giuseppe Conte chiedendo di rimettere mano al testo per apportare adeguate correzioni. I segnali che arrivano dal Colle sono chiari: il soccorso in mare per i migranti deve restare, e le navi dell’Ong che prestano soccorso non possono subire multe eccessive, ma non possono nemmeno essere confiscate. Ha scritto Mattarella nella lettera: “Al di là delle valutazioni nel merito delle norme, che non competono al Presidente della Repubblica, non posso fare a meno di segnalare due profili che suscitano rilevanti perplessità“, e ha proseguito riferendosi in particolare alle multe per chi entra nelle acque territoriali ignorando il divieto del Viminale. Rileva il presidente Mattarella che “ non è stato introdotto alcun criterio che distingua quanto alla tipologia delle navi, alla condotta concretamente posta in essere, alle ragioni della presenza di persone accolte a bordo e trasportate “e fa quindi notare che è stato affidato“ alla discrezionalità di un atto amministrativo la valutazione di un comportamento che conduce a sanzioni di tale gravità“. Importante anche la perplessità del Colle che riguarda i soccorsi in mare. Il presidente della Repubblica ricorda che l’obbligo di prestare soccorso è sancito da accordi internazionali sottoscritti dall’Italia. E in proposito ha citato la Convenzione di Montego Bay».

V. Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 giugno 2019, n. 53, recante disposizioni urgenti in materia di ordine e sicurezza pubblica. Legge 8 agosto 2019, n. 77 - (cod. A7685), in Immigrazione.it, 2019.

[46] Per il presidente della Repubblica Cossiga il rinvio rappresentava un  «“potere-dovere” perché espresione della “funzione di garanzia politico-costituzionale e quindi anche dell’ordinato funzionamento delle istituzioni dello Stato e della coerenza dell’ordinamento giuridico” »,  tipica del Capo dello Stato (v. il messaggio alle Camere in occasione  del rinvio del 15 agosto 1990 del disegno di legge relativo a  “Istituzione del servizio nazionale della protezione civile”). Invece, secondo Carlo Azeglio Ciampi il potere di rinvio era esercitabile «solo in caso di manifesta non costituzionalità delle leggi» (al riguardo, cfr. M.C. GRISOLIA, Alcune osservazioni sul potere di rinvio di una legge alle camere nella prassi della presidenza Ciampi, in Scritti in memoria di Livio Paladin, Napoli, 2004, II, 1106).

[47] G. AMATO, Questioni controverse intorno al controllo di costituzionalità sul procedimento di formazione della legge, in Giur. cost., 1961, p. 855 ss.; F. BENVENUTI, Il controllo mediante richiesta di riesame, in Riv. trim. dir. pubbl., 1954, 377 ss. In senso contrario si veda F. CUOCOLO, Imparzialità e tutela della Costituzione nell’esercizio dei poteri del presidente della Repubblica, in Rass. dir. pubbl., 1959, 134 ss.

[48] O ante causam rispetto al contenzioso costituzionale condotto dai giudici della Consulta.

In dottrina, v. G. LA GRECA, Corte costituzionale, in Dig. disc. pubbl., IV, Torino,1989, 207, il quale tiene a precisare che «l’istituzione in Italia della Corte costituzionale costituisce una delle più grandi novità dell’ordinamento repubblicano». Cfr. F. PIERANDREI, Corte costituzionale, in Enc. dir., X, Milano, 1962, 874; R. ROMBOLI-E.ROSSI, Giudizio di legittimità costituzionale delle leggi, in Enc. dir., Agg. V, Varese, 2001, 505, sottolinendosi che  tra le…forme di investitura…è stata quella incidentale ad assumere, sia sotto l’aspetto quantitativo, sia sotto quello quaitativo, una posizione di assoluta preminenza sulle altre…su questa…la Corte costituzionale ha principalmente costruito il proprio ruolo e la propria legittimazione nel sistema».

Da ultimo, v.G. BERGONZINI, Corte costituzionale e giudici disobbedienti: patologia, fisiologia ed effettivita’ del sistema di giustizia costituzionale, in Rivista AIC, n. 2/3 giugno 2019, 383 ss. In precedenza, v. A. RUGGERI, A. SPADARO, Lineamenti di giustizia costituzionale, Torino, 2014, 164-165; L. CARLASSARE, Perplessità che ritornano sulle sentenze interpretative di rigetto, in Giur. cost., 2001, 186-191; A. M. NICO, L'accentramento e la diffusione nel giudizio sulle leggi, Torino, 2007, 135-144.

[49] In dottrina, v. P. CARETTI-U. DE  SIERVO, Diritto costituzionale e pubblico, Torino, 2012, 431 ss.per l’inquadramento della Corte costituzionale quale «alta magistratura, che riflette nella sua composizione la natura peculiare dell’attività che è chiamata ad esercitare (giurisdizionale e politica insieme)».

Sul «Consiglio nazionale forense (CNF), quale giudice speciale (da ultimo, sentenza n. 189 del 2001)», ad esempio, v. Corte cost., sent. 10 luglio 2019, n. 173, in Guida dir., 2019, n. 39, 15 ss. Sulla stessa materia, v. Trib. Roma, 2 settembre 2019, n. 52798, ivi, 23 ss.

[50] Rievocando la formula di BENVENUTI, Il controllo mediante richiesta di riesame, cit., 385 ss.

I. PELLIZZONE, Contributo allo studio sul rinvio presidenziale delle leggi, Milano, 2011, 16; S. PAJNO, Commento all’art. 74 della Costituzione, in R. BIFULCO, A. CELOTTO, M. OLIVETTI (a cura di), Commentario della Costituzione, Torino, 2006, II, 1434 ss. Stranamente, in sede di primo commento fuoriesce dal raggio dell’analisi la scelta del capo dello Stato di servirsi dello strumento della lettera per esprimere le sue doglianze, come può notarsi in CISTERNA, Rivisitazione urgente del Testo unico sull’immigrazione, loc.cit., sul «messaggio con cui la Presidenza della Repubblica ha accompagnato la promulgazione della legge di conversione del decreto legge n. 53 del 2019».

Cfr. C. PADULA, Le decisioni della Corte costituzionale del 2019 sul decreto sicurezza  (sentt. nn. 194/2019 e 195/2019), in forum di Quad. cost. Rass., 29 agosto 2019, 1: «Con le sentenze n. 194 e n. 195 del 2019 la Corte costituzionale ha deciso i ricorsi proposti da cinque regioni contro il c.d. decreto sicurezza (d.l. 113/2018)». Cfr. sui ricorsi  D. TEGA, I ricorsi regionali contro il decreto sicurezza: la ridondanza dalla difesa delle competenze allo scontro sui diritti, in Quad. cost. 2019,  413 ss.

[51] V. l’intervista a G. M. FLICK,“Porti chiusi? Salvini sbaglia: non salvare i migranti stravolge la Costituzione“, in LINKIESTA, 19 agosto 2019: «Il legislatore è il Parlamento e solo in casi di ragioni di urgenza e necessità il governo può adottare provvedimenti provvisori aventi forza di legge. A tal proposito non vedo nessuna ragione d’urgenza capace di giustificare nel 2018 e nel 2019 prima una stretta e poi un ulteriore giro di vita, un atto di forza, spiegabile solo come un impedimento al salvataggio dei migranti in mare, rendendo molto più difficile l’intervento delle ONG», aggiungendo, d’altra parte, a proposito dei «diritti fondamentali. Alla base di quest’ultimi, l’articolo 3 ci dice che tutti hanno pari dignità sociale, non solo i cittadini ma anche gli stranieri: perché sia per le convenzioni che l’Italia ha firmato, sia per l’articolo 10 della Costituzione, viene imposta la parità dei diritti anche per i non italiani». Sul tema specifico, v. A. RUGGERI - A. SPADARO, Dignità dell’uomo e giurisprudenza costituzionale (prime notazioni), in Pol. dir., 1991, 343 ss., segnalandosi  il carattere “supercostituzionale” del valore della dignità. Cfr. C. DRIGO, La dignità umana quale valore (super)costituzionale, in AA.VV., Principi costituzionali, a cura di L. Mezzetti, Torino,  2011, 239 ss.; G.M. FLICK, Elogio della dignità, Roma, 2015; L. PEDULLÁ, La dignità della persona nel prisma delle giurisdizioni, in Ann. dir. cost., Bologna, 2017,112 ss.; A. RUGGERI, La dignità dell’uomo e il diritto di avere diritti (profili problematici e ricostruttivi), in Consulta OnLine, 2/3 giugno 2018, 392 ss. Sull’istituto dell’asilo, specialmente, v. S. AMADEO, La funzione dei diritti fondamentali nel diritto dell’immigrazione e dell’asilo dell’Unione europea, in Le garanzie fondamentali dell’immigrazione in Europa, a cura di S. Amadeo e F. Spitaleri, Torino, 2015, 343 ss, nel cui lavoro l’A. si occupa del «ruolo svolto dai diritti fondamentali nell’interpretazione giudiziaria del diritto dell’immigrazione e dell’asilo». Recentemente, v. C. FAVILLI, L’Unione che protegge e l’Unione che respinge. Progressi, contraddizioni e paradossi del sistema europeo di asilo, in Quest. giust., 2018, fasc. 2, 28 ss.  Da ultimo, v. F. VENTURI, Il diritto di asilo: un diritto “sofferente”. L’introduzione nell’ordinamento italiano del concetto di «Paesi di origine sicuri» ad opera della l. 132/2018 di conversione del c.d. «Decreto Sicurezza» (d.l. 113/2018) , in Dir. imm. citt., n. 2/2019, 147 ss.

Per la richiamata giurisprudenza di merito, v. Trib. pen. di Agrigento, Uff. Gip, 2 luglio 2019, ord. n. 2592, Est. Vella – Imp. R., in Riv. pen., 2019, n.9, 819 ss. (e in Dir. pen. cont., 3 luglio 2019), secondo cui la condotta del comandante di una motonave intervenuto in soccorso di naufraghi che abbia opposto resistenza ai pubblici ufficiali a bordo di motovedetta della G.d.F. disattendendo, nella specie, l’ordine di entrare in porto, integra il reato di cui all’art. 337 c.p. Tale reato, tuttavia, deve ritenersi scriminato, ai sensi dell’art. 51 c.p., qualora il comandante della predetta motonave, abbia agito in adempimento del dovere di salvataggio in mare di naufraghi e di conduzione degli stessi presso gli appositi centri di assistenza derivante dall’ordinamento giuridico italiano e dalle norme internazionali che esso incorpora. (Nella fattispecie il Gip non ha convalidato l’arresto del comandante della motonave Sea Watch 3 e ha rigettato la richiesta di applicazione della misura cautelare del divieto di dimora in provincia di Agrigento nei confronti dello stesso) (c.p., art. 337; c.p., art. 51; c.n., art. 1100) (similmente, v. TAR Lazio, sez. I-ter, 14 agosto 2019, n. 05479, in Immigrazione.it, 2019). Riteniamo che il Gip di Agrigento abbia voluto fare ordine nella materia impegnata dall’ex ministro leghista all’interno dell’andamento gerarchico delle fonti di produzione giuridica, quale «principio ordinatore…per cui le fonti sono ordinate verticalmente in base alle “forza-efficacia normativa“ che a ciascuna di esse compete» (F. MODUGNO, Fonti del  del diritto, in Enc. dir., Agg. I, Varese, 1997, 461; altresì, L. PALADIN, Diritto costituzionale, Padova, 1995, 174).

Sull’asilo, quale diritto, Corte cost., sent. 24 luglio 2019, n. 194, in materia di diritto di asilo e protezione dello straniero.

[52] Tranne che voglia ritenersi che «non sappia la tua sinistra ciò che fa la tua destra» (Matteo 6,1-6.16-18).

[53] Infra, nota n.83 ss. Sulla figura del contarius actus vero e proprio (la cui idea è stata richiamata), v., in giurisprudenza, T. A. R.  per la Lombardia, Brescia, sez. I, sent. 29 agosto 2019, n. 787, Pres.Politi – Est. Garbari; T. A. R. Campania, Salerno,  sez. II, sent. 5 aprile 2019, n.561, Pres. Abbruzzese – Est. Severini.

Per l’irragionevolezza della legge, v. A. CERRI, Ragionevolezza delle leggi, in Enc. giur. Treccani, Agg. XIV, Roma, 2006, 10, quando precisa che «premesso che il bilanciamento è operazione che spetta al legislatore, la Corte si limita a sindacarne la ragionevolezza (cfr.,ad es., sent. nn. 227/1993; 10/1997; 55/2002; 175/2005)»; L. PALADIN, Ragionevolezza (principio di),  in Enc. dir., Agg. I, Varese, 1997, 902-903: «Nella più parte dei casi l’eguaglianza viene concepita come un principio implicante il divieto di arbitrarie distinzioni normative; in altri casi…essa vine adoperata all’organo della giustizia costituzionale per escludere gli arbitrari livellamenti di situazioni diverse», citandosi Corte cost., 31 marzo 1994, n. 109, in Giur. cost., 1994, 837 ss. Invece, da ultimo, v., ad esempio (sul presupposto che si usa l’art. 3 Cost. per il giudizio di contrarietà alla Costituzione), Corte cost., sent. 19 marzo 2019, n.108, «dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1, 2, 3 e 5; 2; 3, commi 1, 2, 3 e 4; 4, commi 1, 2, 3 e 5 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014, sollevata, in relazione all’art. 3 Cost., dal Tribunale ordinario di Trento, con l’ordinanza indicata in epigrafe». V., pure, Corte cost., sent. 6 marzo 2019, n. 35.

[54] RESCIGNO, Sub  art.87, Il Presidente della Repubblica, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Art. 83-87, cit., p. 194, che riporta il  citato messaggio di Leone in nota n. 5, richiamando  M. ROMEI, Il Presidente della Repubblica in Italia: interpretazioni giuridiche e disegni politici.

[55] Al contrario, v. Sfida al Governo da Pontida. Salvini: referendum anche sulla sicurezza: «Faremo opposizione con i referendum  -  dice il leader del Carroccio  -  Lo faremo…sulla sicurezza, se la toccheranno», in Corriere della sera, 16 settembre 2019, 1, 2 e 9; pure Migranti, pressing su Macron. Salvini: referendum se smontano i decreti sicurezza, in Il Mattino, 16 settembre 2019, 1-2.

Nell’epoca post-Salvini (non più al Governo), v. M. MENSURATI - P. TONACCI, Le norme volute da Salvini per fermare i migranti messe in fuorigioco. Eutanasia di un decreto. Così i porti si sono riaperti, in la Repubblica, 4 settembre 2019, 14, in merito al «decreto Sicurezza bis,una delle peggiori leggi nella storia recente dello Stato italiano». Il nuovo Governo Conti bis ha in mente di “riscrivere“ il decreto Sicurezza bis (così, A. POLITO, Tre  punti in sospeso, in  Corriere della sera, 11 settembre 2019, 1). Per il contesto, si rinvia a M. OLIVETTI, Osservazioni sparse e qualche numero sulla crisi di governo dell’agosto-settembre 2019, in prospettiva storica, in federalismi.it, n.16/4 settembre 2019, 1 ss.

Le forze politiche dell’attuale maggioranza (c. d. governo governo giallo-rosso) parlano di recuperare i contenuti dei rilievi mossi dal Quirinale per l’impostazione della politica su immigrazione. Cfr. MIELE, Decreto legge n. 53/2019: al Conte bis l’onere dell’intervento normativo “correttivo” segnalato dal Presidente della Repubblica,cit.: «Difficile prevedere quali politiche in materia di immigrazione potrà adottare il costituendo governo giallo/rosso. Il Movimento 5 Stelle e lo stesso past e neo Presidente del Consiglio hanno pienamente condiviso ed avallato tutti i provvedimenti proposti dalla Lega, in particolare il decreto legge 113/2018 ed il decreto legge 53/29019…Ciò che in prima istanza sembrerebbe meno divisivo potrebbe essere il correttivo all’articolo 2 del decreto legge 53…Infatti, l’8 agosto il presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, ha sì promulgato la legge di conversione ma, al tempo stesso, ha inviato una lettera ai presidenti del Senato della Repubblica, Maria Elisabetta Alberti Casellati, della Camera dei deputati, Roberto Fico e al presidente del Consiglio dei ministri, Giuseppe Conte». Sull figura del  Primo Ministro, v. S. LABRIOLA, Presidente del Consiglio dei ministri, in Enc. dir., Agg. I, Varese, 1997, 461 ss; A. PREDIERI, Presidente del Consiglio dei Ministri, in Enc. giur. Treccani, XXIV, Roma, 1991, 7 ss.

[56] In giurisprudenza, v., sul «diritto d’asilo costituzionale», da ultimo, Cass. civ., sez. I,  19 febbraio 2019, n. 4890, in Quest. giust., 2019. In dottrina, v., fra gli altri, G. G. DEL ROSSO – L. PISONI, Garanzie e principio di effettività del processo nella tutela del richiedente asilo, ivi, 6 marzo 2019; M. VEGLIO, Asilo, falsi miti e poteri divinatori. Così muore il diritto al contraddittorio. Osservazioni critiche a Cass. n. 1681/2019, ivi, 16 aprile 2019.

[57] Art. 10, comma 1, Cost.: «L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute».

[58]  Recentemente, in dottrina, v. F. VASSALLO  PALEOLOGO, Gli obblighi di soccorso in mare nel diritto sovranazionale e nell’ordinamento interno, in Qust. giust., n. 2/2018, 215. Cfr. U. LEANZA, F. CAFFIO, L’applicazione della convenzione di Amburgo del 1979 sul SAR, in Rivista del diritto della navigazione, 2015, 420 ss.

Secondo il punto 3.1.9 della Convenzione Sar (Search and Rescue: ricerca e soccorso) di Amburgo del 1979: «Le Parti devono assicurare il coordinamento e la cooperazione necessari affinché i capitani delle navi che prestano assistenza imbarcando persone in pericolo in mare siano dispensati dai loro obblighi...La Parte responsabile della zona di ricerca e salvataggio in cui viene prestata assistenza si assume in primo luogo la responsabilità di vigilare affinché siano assicurati il coordinamento e la cooperazione suddetti, affinché i sopravvissuti cui è stato prestato soccorso vengano sbarcati dalla nave che li ha raccolti e condotti in luogo sicuro…le Parti interessate devono adottare le disposizioni necessarie affinché lo sbarco…abbia luogo nel più breve tempo ragionevolmente possibile» (cap. III:as soon as reasonably practicable).

Il dovere di collaborazione per attuare il  soccorso in mare, quindi, è specificato in taluni Trattati internazionali di diritto marittimo, come la Convenzione internazionale per la sicurezza della vita in mare (Solas)  -  in merito alla Convenzione Solas,  da collegare  con le altre Convenzioni di diritto del mare, v., fra gli altri,  A. RIZZO, Sicurezza della vita umana in mare, in Rivista di Diritto dell’Economia, dei Trasporti e dell’ Ambiente, 2011, consultabile in www.giureta.unipa.it/phpfusion/images/articles/13alessandrarizzo_Dir_Nav_Sicurezzainmare_25102011.pdf. - e la Convenzione internazionale sul salvataggio e la Convenzione internazionale sulla ricerca e il soccorso marittimi (Sar). La Solas è acronimo di Safety of life at sea, cioè la Convenzione Internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare, e risale a Londra 1974

Sulla base all’art. 98 della Convenzione Unclos del 1982 (la Convenzione U.N.C.L.O.S. III, “Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare“, adottata a Montego Bay il 10 dicembre 1982 e ratificata dall'Italia con la l. 2 dicembre 1994, n. 689) - «Obbligo di prestare soccorso»  -  1. Ogni Stato deve esigere che il comandante di una nave che batte la sua bandiera…presti soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizioni di pericolo; proceda quanto più velocemente è possibile al soccorso delle persone in pericolo, se viene a conoscenza del loro bisogno di aiuto… presti soccorso, in caso di abbordo, all’altra nave, al suo equipaggio e ai suoi passeggeri e, quando è possibile, comunichi all’altra nave il nome della propria e il porto presso cui essa è immatricolata, e qual è il porto più vicino presso cui farà scalo. 2. Ogni Stato costiero promuove la costituzione e il funzionamento permanente di un servizio adeguato ed efficace di ricerca e soccorso per tutelare la sicurezza marittima e aerea e, quando le circostanze lo richiedono, collabora a questo fine con gli Stati adiacenti tramite accordi regionali.

[59] L. 4 agosto 1955, n. 848, Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo  e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 (G.U., n. 221, del 24 settembre 1955). V. art. 2 (Diritto alla vita: 1. Il diritto alla vita di ogni persona è protetto dalla legge), art. 3 (Proibizione della tortura: Nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti) e art. 5 (Diritto alla libertà e alla sicurezza: 1. Ogni persona ha diritto alla libertà e alla sicurezza). Specificamente, v. S. LONGO-F.ZACCHÉ, Art.5 Diritto alla libertà e alla sicurezza, in Corte di Strasburgo e giustizia penale, a cura di G. Ubertis e F. Viganò, Torino, 2016, 97, sottolineandosi che tale diritto «posto a tutela della libertà d’ogni individuo contro gli arbitri del potere statale…gioca un ruolo di prima importanza in una società democratica».

Trattasi di una normativa che apre un ombrello di protezione, ad esempio, al naufrago, a chi versa in grave difficoltà nell’imbarcazione che potrebbe o sta per affondare in mare, a chi proviene da un Paese in guerra, oppure liberticida e ove si pratica la tortura, oppure che non garantisca “porti sicuri“. In dottrina, fra gli altri, v. C. ZANGHÌ, La protezione internazionale dei diritti dell’uomo, Torino, 2013, 287: «Il diritto di ogni persona alla vita è un diritto fondamentale che non può essere derogato in tempo di pace». Cfr. A. SIRONI, La tutela della persona in conseguenza di danni all’ambiente nella giurispeudenza della Corte europea dei diritti umani. Tra diritto al rispetto della vita privata e diritto alla vita, in Diritti umani e diritto internazionale, 2011, 5 ss.; da ultimo, v. G. M. FLICK, I diritti fondamentali e il multilevel: delusioni e speranze, in Rivista AIC, n.2,  13 maggio 2019, 255 ss.

In giurisprudenza, v. M. IKONOMU, M. G. CIVININI, CEDU, pillole di marzo. Le più interessanti pronunce emesse dalla Corte di Strasburgo a marzo 2019: inadeguatezza delle cure mediche durante la detenzione, diritto ad un ricorso effettivo contro il trattenimento nei centri di accoglienza, diritto al rispetto della vita familiare, diritto ad un tribunale costituito per legge, libertà di espressione, in Quest. giust., 21 giugno 2019, rinviandosi alle decisioni inserite. Su “  Diritto alla libertà e alla sicurezza “, v. C. eur. dir. uomo, 9 aprile 2019, Navalnyy c. Russia (n. 2), C. eur. dir. uomo, 16 aprile 2019, Alparslan Altan c. Turchia, C. eur. dir. uomo, 30 aprile 2019, T.B. c. Svizzera, 30 maggio 2019, Dir. pen. cont., 2019, a cura di S. ZIRULIA-G. GANESCHI, Monitoraggio Corte Edu aprile 2019 Nuova Edizione, Rassegna di sentenze e decisioni della Corte EDU rilevanti in materia penale sostanziale e processuale; in merito a Diritto al rispetto della vita privata e familiare, v. C. eur. dir. uomo, 11 aprile 2019, Guimon c. Francia, ivi.

La garanzia del diritto fondamentale alla salute del cittadino straniero, che comunque si trovi nel territorio nazionale, impedisce l’espulsione nei confronti di colui che dall’immediata esecuzione del provvedimento potrebbe subire un irreparabile pregiudizio, dovendo tale garanzia comprendere non solo le prestazioni di pronto soccorso e di medicina d’urgenza, ma anche tutte le altre prestazioni essenziali per la vita. Corte di cassazione, sez. VI-1 civile, ord. n. 13252 del 27 giugno 2016 (n. 257) Sul ricorso 21616-2015 proposto da: J.D.M.L. (Cass., sez. VI-1 civile, ord. n. 13252 del 27 giugno 2016, in Immigrazione.it).

In generale, sull’omomimo diritto, v. , in dottrina, C. M. DARRIGO, Salute (diritto alla), in Enc. dir., Agg. V, Varese, 2001, 1009 ss.; M. LUCIANI, Salute:I) Diritto alla salute – Dir. cost., in Enc. gur. Treccani, XXVII, Roma 1991, 5 ss.

[60] VASSALLO PALEOLOGO, Gli obblighi di soccorso in mare nel diritto sovranazionale e nell’ordinamento interno, loc. cit., precisando: «e in base agli artt. 10, 11 e 117 della Costituzione, il diritto internazionale e le Convenzioni internazionali sottoscritte dal nostro Paese, non possono essere derogate da scelte discrezionali delle autorità politiche. Un recente documento redatto da 29 giuristi di diversi Paesi ha criticato il sequestro preventivo della nave Open Arms disposto dalla Procura di Catania il 18 marzo 2018, per il mancato riconoscimento di regole vincolanti in base al diritto internazionale» (v., per tale documento,  www.asgi.it/primo-piano/libia-respingimenti-mediterraneo-2). Ma v. il provvedimento del G. i. p. del Tribunale di Ragusa che ha proceduto al dissequestro della nave Open Arms. Cfr. M. PATARNELLO, Dissequestrata la nave Open Arms: soccorrere i migranti non è reato, in www.questionegiustizia.it/articolo/dissequestrata-la-nave-open-arms-soccorrere-i-migranti-non-e-reato_19-04-2018.php; nonché

S.PERELLI, Il sequestro della nave Open Arms: è reato soccorrere migranti in pericolo di vita?, in www.questionegiustizia.it/articolo/il-sequestro-della-nave-open-arms-e-reato-soccorrere-migranti-in-pericolo-di-vita-_31-03- 2018.php.

In tema, v. N. PARISI, I limiti posti dal diritto internazionale alle scelte di penalizzazione del legislatore interno in materia di immigrazione irregolare, in R. Sicurella (a cura di), Il controllo penale dell’immigrazione irregolare: esigenze di tutela, tentazioni simboliche, imperativi garantistici, Torino, 2012, 55 ss.

[61] L’art. 33 della Convenzione di Ginevra (28  giugno 1951), stabilisce che «Nessuno Stato contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza,  della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche ». In dottrina, E. CAVASINO, Refoulement, divieto di tortura, sicurezza nazionale: riflessione sulle forme di un difficile bilanciamento, in La tutela dei diritti umani nella “lotta“ e nella “guerra“ al terrorismo, Napoli, 2009, 379 ss.; E. LORI, Protocollo 4, Art. 3, divieto di espluslione dei cittadini  e Art. 4, divieto di espulsioni collettive di stranieri, in DEFILIPPI-BOSI-HARVEY (a cura di), La Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, Napoli, 2006, 715; nonché  ZANGHÌ, La protezione internazionale dei diritti dell’uomo, cit., 287, segnalando che «la procedura deve offrire garanzie sufficienti che attestino che è stata compiuta una valutazione effettiva e differenziata della situazione individuale di ciascuna delle persone coinvolte », che cita il notissimo caso  Hirsi  Jamaa e altri c. Italia, 23 febbraio 2012, par. 186 e, più recentemente, A. LANG, Il divieto di refoulement tra CEDU e Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in Le garanzie fondamentali dell’immigrazione in Europa, a cura di S. Amadeo e F. Spitaleri, Torino, 2015, 308, individua la posizione dell’istituto: «Il divieto di respingimento (“refoulement“) si è sviluppato nell’ambito del diritto dei rifugiati, per poi diventare parte del diritto dei diritti umani, grazie all’accoglimento in convenzioni internazionali che lo regolano direttamente o indirettamente».

V. Cass., sez. I, sent. 18 maggio 2017 (dep. 26 ottobre 2017), n. 49242, Pres. Di Tomassi, Rel. Magi, commento di G. MENTASTI, Secondo la Cassazione il divieto di refoulement vale anche per lo straniero pericoloso ammesso alla protezione sussidiaria, in Dir. pen.cont., 19 dicembre 2017. Il principio di non refoulement (secondo cui nessun rifugiato o richiedente la protezione internazionale può essere espulso o respinto verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche) non impedisce l’espulsione dall’Italia dello straniero, la cui domanda di protezione internazionale è stata respinta ed il diniego confermato dal giudice, a meno che l’espellendo non provi il sopravvenire di nuove circostanze nel suo Paese d’origine (nella specie, la Nigeria) che ne mettono in pericolo la vita o la libertà (così, Cass., sez. VI-1 civile, ord. n. 18539 del 21 settembre 2016, in Immigrazione,it). In tema, da ultimo, v. Cass. civ., sez. I, 22 febbraio 2019, n. 5363

Al riguardo, v. VASSALLO PALEOLOGO, Gli obblighi di soccorso in mare nel diritto sovranazionale e nell’ordinamento interno, cit., p. 218, che aggiunge: «Tale obbligo è stato ribadito nel rapporto «Rescue at Sea: A Guide to  Principles and Practice as Applied to Migrants and Refugees», elaborato nel 2006 dall’Imo e dall’Unhcr e sottoposto ad aggiornamento nel 2015. In tale documento viene evidenziato l’obbligo che incombe al comandante della nave che compie l’intervento di soccorso di tutelare adeguatamente i richiedenti asilo, verificando la loro presenza a bordo, comunicandola all’Unchr ed effettuando lo sbarco unicamente laddove sia possibile garantire loro adeguata protezione», citando S. TREVISANUT, Immigrazione irregolare via mare, diritto internazionale e diritto dell’Unione europea, Napoli, 2012; P. DE SENA, La “minaccia” italiana di “bloccare” gli sbarchi di migranti ed il diritto internazionale, in www.sidiblog.org/2017/07/01/la-minaccia-italiana-di-bloccare-gli-sbarchi-di-migranti-e-il-diritto-internazionale.

[62] Il principio di non refoulement (quale divieto) risale, come detto, all’art. 33, par. 1, della Convenzione di Ginevra del 1951 (rat. con l. 24 luglio 1954, n. 822, mod. Protocollo New York 31 gennaio 1967, rat. ex lege 14 febbraio 1979, n. 95), ed è anche  proclamato nella Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e altre pene o trattamenti, crudeli, inumani o degradanti, New York, 10 dicembre 1984, art. 3.

[63] In tema, da ultimo, v. S. CALABRIA, Leggi e istituzioni. I respingimenti in mare dopo il cd. decreto sicurezza-bis (ed in particolare alla luce del comma 1-ter dell’art. 11 del d.lgs n. 286/1998), in Quest. giust., 29 luglio 2019. In precedenza, C. FAVILLI, Secca condanna dell’Italia per i rimpatri in alto mare verso la Libia, Questione Giustizia trimestrale n. 3/2012, ed. Franco Angeli, 199 ss.; F. CANCELLARO, Migranti, Italia condannata dalla CEDU per trattenimenti illegittimi, in questa Rivista on-line, 11 gennaio 2017, http://questionegiustizia.it/articolo/migranti_italiacondannata-dalla-cedu-per-trattenimenti-illegittimi_10-01-2017.php; L. MASERA, L’incriminazione dei soccorsi in mare: dobbiamo rassegnarci al disumano? Questione Giustizia trimestrale, n. 2/2018, http://questionegiustizia.it/rivista/2018/2/l-incriminazione-deisoccorsi-inmare-dobbiamo-rassegnarcialdisumano-_549.php.

V., retro, nota n. 61.

Sul «regime giuridico del mare», v., ad esempio, A. DEL  VECCHIO, Mare (diritto internazionale del), in Enc. dir.,Agg. II, Varese, 1998, 509 ss.

[64] GROTTANELLI DE  SANTI, Sub  artt. 73-74, La formazione delle leggi, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Art. 70-74, I, 1, cit., 186 s. In tema, v. E. CHELI, Tendenze evolutive nel ruolo e nei poteri del Capo dello Stato, in  Quad. cost., a. V, n. 1, aprile 1985,  29-45; B. CARAVITA, Il Presidente della Repubblica nell'evoluzione della forma di governo: i poteri di nomina e di scioglimento delle Camere, in federalismi.it, n. 22/ 1 dicembre 2010; A. PIRAINO, Ma il Presidente della Repubblica ignorerà le indicazioni elettorali?, ivi, n.4/ 14 febbraio 2018.

[65] Il processo penale, per esempio, è regolato da rigorose previsioni temporali, talune dettate a pena di decadenza, come, per esempio, l’eccezione di incompetenza per territorio, rilevata o eccepita prima della conclusione dell’udienza preliminare: ove manchi, entro il termine fissato dall’art. 491 comma 1 c.p.p. (quello relativo alle cc.dd. questione preliminari, al dibattimento, cioè proponibili entro un certo termine), ed entro quest’ultimo termine «deve essere riproposta l’eccezione di incpmtenza respinta all’udienza preliminare» (così, art. 21, comma 2, c. p. p.). Parimenti in giurispudenza, v. Cass. pen., sez. III, sent. 9 luglio 2019, n. 28570, Torchio e altro, in Guida dir., 2019, n. 39,  81 ss.: l’istanza di oblazione già respinta può essere riproposta sino all’inizio della discussione finale del dibattimento di primo grado, sicchè è tardiva la richiesta formulata dall’imputato successivamente alle conclusioni del pubblico minstero.

[66] Così, invece, Cass. pen., sez. II, 29 marzo 2019, n. 13795, in Guida dir., 2019, n. 39, 66 ss., secondo cui «anche le norme penali sono suscettibili di una interpretazione estensiva, cioè rivolta a determinare la portata del precetto secondo il pensiero e la volontà del legislatore, anche al di là della dizione strettamente letterale, quando sia palese che lo stesso legislatore minus dixit  quam voluit». Però, la giurisprudenza di merito restringe e limita il raggio d’azione dell’interprete, riguardante una legge o un regolamento: in tema di interpretazone di una norma giuridica, ove l’interpretazione letterale di una norma di legge o regolamentare sia sufficiente a individuarne, in modo chiaro ed univoco, il relativo significato e la connessa portata precettiva, l’interprete non deve ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario costituito dalla ricerca, mercé l’esame complessivo del testo, della “mens legis“, specie se, attraverso siffatto procedimento, possa pervenirsi al risultato di modificare la volontà della norma così come inequivocabilmente espressa dal legislatore (in tali termini, v. Trib. civ., Bergamo, sez. 3, sent. 2 aprile 2019, n. 954, in Il Merito, 2019, n.9,  23).

[67] Cfr. R. DICKMANN, Sulla funzione costituzionale di garanzia del Presidente della Repubblica, in federalismi.it, editoriale n. 24/29 dicembre 2010; recentemente, v. L. D’ANDREA, Il  ruolo  garantista  del  Presidente  della  Repubblica  ed  il  procedimento  di  formazione  del  Governo Conte, in AA.VV., Dal “contratto di governo” alla formazione del Governo Conte. Analisi di una crisi istituzionale senza precedenti, a cura di A.Morelli, Editoriale Scientifica, Napoli, 2018, 81 ss.

Nella “variante“ di custode, v. PORTINARO, Il grande legislatore e il custode della costituzione, in Il futuro della Costituzione, a cura di G. Zagrebelsky – P. P. Portinaro – J. Luther, loc.cit.

[68] In questi termini, sostanzialmente, GROTTANELLI DE’ SANTI, Sub  artt. 73-74, La formazione delle leggi, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Art. 70-74, I, 1, cit., 196, che parla, infatti, di “auspicio“ e di “invito“.

[69] Nell’insegnamento di MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, I, IX ed., loc.cit.:  « Il regime parlamentare è caratterizzato da un intimo collegamento tra potere esecutivo e…legislativo…Ora si domanda se in quest’ultimo regime vi possa essere posto per un capo dello stato e con quale funzione…Il nostro costituente ha rigettato la concezione “monista“ del governo parlamentare, che gli fa assumere un carattere “assembleare“ ed ha accolto invece quella “dualistica“».

In tema, in dottrina, v. O. CHESSA, Il Presidente della Repubblica parlamentare. Un’interpretazione della forma di governo italiana, Napoli, 2010; M. OLIVETTI, La soluzione parlamentare: correggere il regime parlamentare per evitare le degenerazioni del parlamentarismo, in federalismi.it, n. 24/4 dicembre 2013; P. SIMONCELLI, Tra sovranità e rappresentanza, il "bisogno di Presidente", ivi, n. 8/17 aprile 2013; recentemente, v. A. MORRONE, L'iniziativa popolare propositiva: per una democrazia plebiscitaria contro la democrazia rappresentativa?, in federalismi.it, editoriale 5 dicembre 2018, che avverte: «È nell’aria un cambio di prospettiva costituzionale. Il governo giallo-verde…sta spingendo per l’approvazione di una revisione costituzionale diretta a introdurre una specie di potere legislativo popolare concorrente e alternativo a quello spettante alle camere in base all’art. 70 cost. Il principio della rappresentanza politica, fondamento della nostra costituzione, figlio di una tradizione comune a tutti i paesi del mondo occidentale, rischia di essere seriamente compromesso…Il risultato…è quello di “riportare al centro i cittadini” nella produzione normativa, contrapponendo la legislazione popolare alla legislazione parlamentare». Cfr. A. RUGGERI, Crisi della rappresentanza politica e “Stato giurisdizionale” (nota minima su un’annosa e irrisolta questione), ivi, 28  novembre 2018; A. MORELLI, Sovranità popolare e rappresentanza politica tra dicotomia e dialettica, in Dir. cost., 1/2018, 95 ss.

[70] V. l’intervento di Costantino Mortati nella seduta antimeridiana del 21 dicembre 1946. V. Commissione per la Costituzione, Seconda Sottocommissione, in CAMERA DEI DEPUTATI – SEGRETARIATO GENERALE (a cura di), La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori, VII, Roma, 1970, 1626. Cfr. P. FALZEA, Il rinvio delle leggi nel sistema degli atti presidenziali, Milano, 2000, 17 ss.

[71] L. VENTURA, Motivazione (degli atti costitruzionali), in Dig. disc. pubbl., X, Torino, 1995, 31-32 secondo cui non è «previsto un’obbligo di motivare le leggi ordinarie e discutendosi…se tale obbligo possa riguardare le leggi derogatorie…e quelle di scopo». Lo stesso A. riferisce della «denominazione tecnica di “motivi“, secondo uno schema proprio degli atti di diritto privato» e poi «i  fattori determinanti la volontà procedimentale si distinguono in “presupposti“ e “motivi“». In tema, v. A. ROMANO-TASSONE, Sulla c.d. funzione democratica» della motivazione degli atti dei pubblici poteri, in AA. VV., La motivazione delle decisioni della Corte costituzionale (Seminario di Messina, 7/8-5-1993), a cura di Ruggeri, Torino, 1994, 37 ss. In giurisprudenza, v. Cass. civ., sez. un., 8 maggio 2019, n. 12193, 8, cit.

[72] BIN-PITRUZZELLA, Diritto pubblico, cit., 223: per quelli vincolati «il loro contenuto è vincolato nel senso che il messaggio deve indicare i motivi del rinvio».

[73] Mutuando l’impostazione (ut supra) dalla branca  del diritto amministrativo, spiega  E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, a cura di F. Fracchia, Milano, 2015, 464: «Le norme che disciplinano l’azione amministrativa non partecipano dei caratteri delle norme di relazione…che risolvono conflitti intersoggettivi sul piano dell’ordinamento generale. Tale conflitto, che è sfociato nell’attribuziione di un potere e quindi nella definizione degli assetti intersoggettivi, già è stato risolto: ora si tratta di disciplinare le modalità attraverso le quali il potere deve essere esercitato» (l’A., per le norme di azione, richiama Guicciardi, A. Romano). Sullo stesso tema, già v. VIRGA, Diritto amministrativo. Atti e ricorsi, cit.,  195, sulla  «distinzione fra norme di azione e norme di relazione».

[74] Plasticamente, v. M. R. DAMAŠKA, I volti della giustizia e del potere. Analisi comparatistica del processo, introd. M. Taruffo, trad. A. Giussani e F. Rota, Bologna, 1991, 30-31: «Il modello processuale adversarial ha la forma di una contesa o una disputa: si configura come una lotta tra due avversari di fronte ad un arbitro relativamente passivo…l’iniziativa processuale spetta…alle parti».

[75] In tale sessione sembra che si tratti di un prolungamento, in regime di sostanziale proroga, dei poteri deliberativi del Parlamento su quanto già approvato, posto che licenziando il testo di legge (poi censurato dal capo dello Stato), aveva chiuso i lavori dello scrutinio (sulla differenza fra “proroga“, nella cui classe potrebbe farsi rientrare, sostanzialmente, il caso di specie, e prorogatio, che rimanda ad un temporaneo esercizio di  poteri supestiti «dei titolari, ei quali si è verificata la cessazione del mandato ordinario» (MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, I, IX ed., cit., 502, che, nell’approfondimento, cita ELIA, La continuità nel funzionamento degli organi costituzionali, 1958, 61).

In giurisprudenza, sulla differenza fra proroga e prorogatio degli organi elettivi, v. Corte cost., sen. n. 44/2015 – giudizio di legittimità costituzionale in via principale -Deposito del 25 marzo 2015 – Pubblicazione in G. U. 01 aprile 2015 n. 13;  tra rinnovo e proroga di contratto pubblico, v. T. A. R., Roma, 10 settembre 2018 n. 9212 e, in dottrina,  tra rinnovazione e proroga, v. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, cit., 556-557; VIRGA, Diritto amministrativo. Atti e ricorsi, cit., 42 e 162;  pure BIN-PITRUZZELLA, Diritto pubblico, cit., 183, tra proroga e prorogatio.

Sulla proroga, da ultimo, v. T. A. R Lombardia – sent. 9 gennaio 2019, n.40.

[76] CERVATI, Sub art. 70, in La formazione delle leggi, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, cit., 57, nota 14: «per i quali si è verificata la cessazione del mandato ordinario. A prescindere dal problema se il presidente della Repubblica partecipi o meno al procedimento legislativo…(la cui soluzione dipende anche dalla nozione di procedimento legislativo da cui si muove, se si abbia…di mira soprattutto la formazione dell’atto finale o si abbia invece riguardo all’esercizio della funzione legislativa), sembra da condividere l’affermazione di GROTTANELLI…secondo cui, anche se non si può dire che il presidente sia titolare della funzione legislativa, “non è forse inutile ribadire che se manca la promulgazione la c. d. ‘perfezione‘ della legge rimane sterile“». Infatti, GROTTANELLI DE’ SANTI, Sub  artt. 73-74, La formazione delle leggi, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Art. 70-74, I, 1, cit., p. 193, aggiunge: «perfetta quanto si vuole la legge non può essere pubblicata e non può produrre gli effetti per raggiungere i quali essa è stata fatta». Nel versante amministrativo, v., ad esempio, la descrizione di  CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, a cura di F. Fracchia, cit., 464: «Il provvedimento (ma il medesimo discorso può essere condotto più in generale per l’atto) può…essere perfetto - e cioè completo di tutti gli elementi prescritti per la sua esistenza - ma non ancora efficace…L’efficacia (ovvero l’esecuzione) del provvedimento amministrativo può essere sospesa».

[77]Il citato brocardo è usato, ad esempio, da Csss. Civ., sez. un., sent. 30 agosto 2000, n. 530.

G. U. RESCIGNO , Sub  art.83, Il Presidente della Repubblica, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Art. 83-87, Bologna,1983, 2, si sofferma, con nitidezza, su questo passaggio: «Così la elezione popolare  del Presidente della Repubblica avrebbe inevitabilmente conferito alla carica un titolo di legittimità…tale da permettegli di entrare in conflitto con il Parlamento (e quindi con i partiti) e di trattare con esso da pari a pari o addirittura…da superiore ad inferiore».

[78] Non sono molto chiare le ragioni di questa opzione, forse può ipotizzarsi quella di non entrare, in un certo senso, in conflitto con altri organi coinvolti, esercitando il potere di arresto (temporaneo, come abbiamo ripetuto) della legge varata.

[79] R. FRIGNANI, Dossier sbarchi dall’inizio dell’anno. I 2486 migranti «invisibili » (meno di 600 quelli delle  ong), in Corriere della sera, 10 luglio 2019, 1: «dall’inizio dell’anno i casi di arrivi dall’Africa di imbarcazioni “ fantasma “ sono stati 117 e hanno portato 2.468 migranti, 16 quelli avvenuti tramite le navi dell’ong co  meno di 600 profughi. Gommoni, motoscafi, pilotine, barche a vela, gozzi e tutto quello che può trasportare al massimo 20-25 persone. Un fenomeno che preoccupa il Viminale che qualche giorno fa ha fatto il punto sui mini sbarchi presieduto da Matteo Salvini. Le  mini imbarcazioni sono la nuova “ flotta “ utilizzata dai trafficanti di esseri umani nel Mediterraneo». Una sorta di (velata e inconcludente) autocritica è intervenuta recentemente:  M. GUERZONI, Il colloquio: «Sbarchi fantasma più insidiosi delle ong» Conte frena sui migranti: non basta solo il Viminale, in Corriere della sera, 11 luglio 2019, 1, e nel colloquio «avverte il Viminale ricordando che  il problema non si risolve con multe e superpoteri». Da ultimo, v. C. VALENTINI, Il sindaco di Lampedusa era paladino dell’accoglienza, adesso chiede a Salvini di intervenire. Immigrazione fantasma sull’isola. Ogni giorno arrivano i barchi, l’hotspot al collasso, in Italia Oggi, 12 luglio 2019, n. 163,  8: «l’appello è per il ministro degli interni  perché a furia di piccole barche che arrivano clandestinamente l’isola si ritrova invasa. È il nuovo corso dell’immigrazione: piccoli natanti che col mare calmo riescono a raggiungere senza troppe difficoltà Lampedusa…” la maggior parte dei migranti raggiunge l’isola a bordo di piccole imbarcazioni che approdano lontano dalle telecamere, mentre si gioca una battaglia politica senza scrupoli sulla pelle delle persone che sono a bordo delle navi delle Ong“».

Specialmente, v. L. MASERA, La criminalizzazione delle ONG e il valore della solidarietà in uno Stato democratico, in www.federalismi.it, num. spec., 2/2019, 25 marzo 2019.

[80] Il divieto di attraversamento del mare territoriale evoca, per il meccanismo d’intervento, quella zona d'interdizione al volo (fly  zone NFZ) che rappresenta l’area territoriale entro la quale vige il divieto di sorvolo. Simile la logica: controllo militare degli spazi aerei, e presidio militare delle acque territoriali.

Sanzioni  inasprite e arresto, per le navi che violano la legge italiana. Appartiene alla Lega  la presentazione di  un emendamento al decreto sicurezza bis che eleva le sanzioni da un minimo di 150mila euro a un massimo di un milione e che prevede  l'arresto del comandante delle navi Ong in caso di resistenza a nave da guerra. L'emendamento introduce una nuova fattispecie di reato a quelle previste dall'art. 380  c. p. p. che definisce gli illeciti penali per i quali scatta “l'arresto di chiunque è colto il flagranza“ nel commettere una serie di reati. Tra essi si aggiunge quello di resistenza e violenza contro nave da guerra. Al riguardo, v. Sicurezza  bis, in Il Sole 24 Ore, 10 luglio 2019, n. 155, 1: «La tenuta dell’intesa tra M5s e Lega si misura dall’esame degli emendamenti al Decreto Sicurezza Bis…Oggi l’esame di ammissibilità delle 547 proposte di modifica». Altresì, v. Politica. M5S: no al SuperViminale, sì a multe, in Avvenire, 10 luglio 2019, 1: «La lega..incassa le maxi-sanzioni da un milione per le Ong che forzano i blocchi». Pure, V. ERRANTE, Migranti, la stretta: maximulte alle ong e aerei di pattuglia, in Il Messaggero, 10 luglio 2019, 1; B. FIAMMERI, Lite sul Dl sicurezza alta tensione sul Dl sicurezza bis. Scontro sul  decreto sicurezza Salvini, in Il Sole 24 Ore, 12 luglio 2019, n. 190, 1 e 6.

Si è al cospetto (con il governo Conti 1)  -  per quanto sopra richiamato  -   di una escalation  e di una guerra apertamente dichiarata contro le Ong, di una più pesante criminalizzazione delle attività ed operazione di salvataggio in mare? Può parlarsi di una vera e propria crociata, e senza controllo, né interno né apicale?

F. MUSSI, Sulla controversa natura giuridica  del codice di condotta del Governo italiano relativo alle  operazioni di salvataggio dei migranti in mare svolte da organizzazioni non governative, in Osservatorio sulle fonti, n. 3/2017,disponibile in www.osservatoriosullefonti.it.; I. PAPANICOLOPULU, Immigrazione irregolare via mare, tutela della vita umana e organizzazioni non governative, in Dir. imm. citt., 2017, 19; D. MANCINI, L’intervento umanitario di ONG nel Mediterraneo. Il caso ProAvtiva Open Arms, consultabile in www.altalex.com/documents/news/2018/05/03/l-intervento-umanitario-di-ong-nel-mediterraneo-il-caso-proactiva-open-arms.

Più in generale, v. M. FICHERA, Formazione, funzionamento e struttura del governo Conte: luci e ombre sui nuovi sviluppi della forma di governo italiana, in costituzionalismo.it, 15 gennaio 2019.

[81] Si noti, appunto, nel dettato, l’impiego del verbo servile “potere“, che indica facoltà intrecciata ad uno spazio di discrezionalità e denota l’’identità del potere anche negativamente, escludendosi che trattasi di un atto presidenziale dovuto; ma tale indubbio risultato “sfumato“, genera un margine di incertezza interpretativa, nei connessi riferimenti (che dovrebbero essere) iussivi ai motivi costituzionali. Il testo varato così, all’analisi, nella sua tenuta, si presenta come poco sorvegliato.

In dottrina, v. ROSSANO, Presidente della Repubblica, cit., 8: «Discrezionale e al tempo stesso facoltativo è…il rinvio della legge alle Camere (art. 74). Obligatoria è…la promulgazione delle leggi».

[82] Corte cost., sent. 20 maggio 2019, n. 132, con riferimento al processo penale: « In tal modo, il giudice a quo…mira evidentemente a conseguire un avallo alla propria interpretazione asseritamente secundum constitutionem delle disposizioni censurate…3.– Questa Corte non può esimersi, peraltro, dal sottolineare le incongruità dell’attuale disciplina, così come interpretata dal  diritto vivente».

[83] Secondo M. LUCIANI, Interpretazione conforme a costituzione, in Enc. dir., Annali, IX,  Milano, 2016, 397, «la natura creativa dell’interpretazione e in particolare della giurisdizione (…), nonostante resistenze che – paradossalmente – troviamo espresse in varie dichiarazioni di principio della stessa giurisdizione, comune e costituzionale, parrebbe ormai assodata». Nel suo noto lavoro, G. ALPA, L’arte di giudicare, Bari, 1966, 3 ss. approfondisce il versante della c.d. giurisprudenza creativa.

Cfr. A. LAMORGESE,  L’interpretazione creativa del giudice non è un ossimoro, in Quest. giust., n. 4/2016, che cita Cass., sez. un., n. 15144/2011; G. GIACOBBE, La giurisprudenza come fonte del diritto?, in Iustitia, 2015, 313 ss.

In giurispudenza, v. l’interessante decisione di  Cass. civ., sez. un., 8 maggio 2019, n. 12193, cit., 23-24, sulla «possibilità di distinguere…l'attività di produzione normativa inammissibilmente esercitata dal giudice da quella interpretativa a lui normalmente affidata: operazione, questa, piuttosto disagevole, in quanto, come la Corte ha già avuto modo di rilevare, l'interpretazione non svolge una funzione meramente euristica, ma si sostanzia nell'enunciazione della regula juris applicabile al caso concreto, con profili innegabilmente creativi». Sulla «situazione di pericolosa incertezza giuridica», v. Cass. pen., sez. VI, ord. 22 marzo 2019, n. 21767.

[84] Corte cost., sent. 25 novembre 2018 (dep. 5 dicembre 2018), n. 223, Pres. Lattanzi, Red. Viganò, in Dir. pen. cont., 2018, con commento di L. GATTA, Non sempre  ‘depenalizzazione‘  equivale a ‘mitigazione‘: la Corte costituzionale sull’irretroattività delle sanzioni amministrative ‘punitive‘ più sfavorevoli di quelle penali (a proposito della confisca per equivalente per l’insider trading secondario), il quale considera che «l’aspetto forse più interessante della decisione in commento, in una più ampia prospettiva di sistema, è rappresentato dall’ormai acquisita consapevolezza del carattere estremamente afflittivo che le sanzioni amministrative possono avere, in misura talora maggiore rispetto alle sanzioni penali». In tema, v. gli  studi di F. MAZZACUVA, Le pene nascoste. Topografia delle sanzioni punitive e modulazione dello statuto garantistico, Torino, 2017; L. MASERA, La nozione costituzionale di materia penale, Torino, 2008.

Anche l’espulsione dello straniero, pur  essendo un misura amministrativa, ha, certamente, un notevole grado di afflittività, incidendo sulla materia della libertà personale regolata dall’art. 13 Cost. (così, v. Cass., sez. I, sent. 4 gennaio 2011, n. 52, Arjani, in Guida dir., 2011, n. 7,  101).

Cfr. F. MANGANO, L’interpretazione dei giudici nella disciplina dei permessi di soggiorno per motivi umanitari, in Qurst. giust., 19 dicembre 2019.

[85] Caso C.M.I., F. MACHINA GRIFEO, Insider trading, no a retroattività sanzioni amministrative se più afflittiva, in Quot.  dir., 27 agosto 2019, che richiama Cass. civ., sez. II, 26 agosto 2019 n. 21700: la Cassazione ha parzialmente accolto il ricorso di Ettore Lonati, sanzionato nel marzo 2007 dalla Consob per insider trading per aver rastrellato (tramite la Banca Popolare di Milano) 320mila azione C.M.I. (Cantieri Metallurgici Italiani).

[86] F. CHERUBINI, I diritti umani, la tempesta, e il luogo insicuro di approdo, in Immigrazione.it, 1 agosto 2019: «In primo luogo: chi ha la responsabilità degli individui che si trovano in situazione di pericolo in una zona di mare? chi deve soccorrerli e chi deve farsi carico della loro sorte? Il diritto internazionale risponde da due diverse prospettive…quella del diritto marittimo e quella dei diritti umani. Sotto il primo profilo… la Convenzione internazionale sulla ricerca e il soccorso in mare del 1979 (SAR) impone agli Stati di adottare “le disposizioni necessarie al fine di fornire alle persone in pericolo in mare al largo delle loro coste i servizi di ricerca e di salvataggio richiesti“; l’individuazione di ciascuna zona di responsabilità è affidata, in linea di massima, ad accordi (sovente bilaterali) fra gli Stati».

[87] Per un primo, rapido, commento, v., ad esempio,  R. VAMPA,  v.  Nave confiscata subito alla proma violazione del divieto di ingresso, Guida  dir., 2019, n. 38,  57 s.; CISTERNA, Rivisitazione urgente del Testo unico sull’immigrazione, cit., 54-55 sul « l’emendamento secondo cui…ha aumentato la sanzione amministrativa pecuniaria applicabile di 15 volte nel minimo e di 20 volte nel massimo…Chiaro il disappunto del Presidente al riguardo».

[88] Art. 489 - Obbligo di assistenza. L’assistenza a nave o ad aeromobile in mare o in acque interne, i quali siano in pericolo di perdersi, è obbligatoria, in quanto possibile senza grave rischio della nave soccorritrice, del suo equipaggio e dei suoi passeggeri, oltre che nel caso previsto nell’articolo 485, quando a bordo della nave o dell’aeromobile siano in pericolo persone.

Il comandante di nave, in corso di viaggio o pronta a partire, che abbia notizia del pericolo corso da una nave o da un aeromobile, è tenuto nelle circostanze e nei limiti predetti ad accorrere per prestare assistenza, quando possa ragionevolmente prevedere un utile risultato, a meno che sia a conoscenza che l’assistenza è portata da altri in condizioni più idonee o simili a quelle in cui egli stesso potrebbe portarla.

Art. 490 - Obbligo di salvataggio. Quando la nave o l’aeromobile in pericolo sono del tutto incapaci, rispettivamente, di manovrare e di riprendere il volo, il comandante della nave soccorritrice è tenuto, nelle circostanze e nei limiti indicati dall’articolo precedente, a tentarne il salvataggio, ovvero, se ciò non sia possibile, a tentare il salvataggio delle persone che si trovano a bordo.

È del pari obbligatorio, negli stessi limiti, il tentativo di salvare persone che siano in mare o in acque interne in pericolo di perdersi.

[89] L’obiezione che la norma entrata in vigore non prevede sanzioni penali, può superarsi in due modi: le sanzioni penali sono espressamente previste «salve le sanzioni penali» e quelle apparentemente extrapenali («la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 150.000 a euro 1.000.000») sono norme autenticamente repressive senza che l’opera dell’interprete (quella di ripotare e ricomprendere tale sanzione nell’area penale, nella classe della disposizioni penali)  risulti ostacolata dal nomen iuris surrettiziamente adoperato all’autorità politica, poi trasfuso nel testo corrente.

Cfr. Decisione che modifica la decisione (PESC) 2015/1333 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Libia. Consiglio dell’Unione europea Decisione (PESC) 2019/1663 del 1° ottobre 2019 (GUUE, L 252, 2 ottobre 2019).

Cfr., in dottrina, A. GUAZZAROTTI, Legalità senza legittimazione? Le“clausole europee” nelle costituzioni degli Stati membri dell’UE e l’eccezione italiana, in costituzionalismo.it, 12 novembre 2019.

[90] CODINI, Cresce la necessità di strumenti ordinari, cit.,  9-10. Da ultimo, v. Corte cost., 13 dicembre 2019, n. 270, Espulsione immigrati irregolari: legittima l’improcedibilità anche dopo del decreto di citazione diretta, in Guida dir., 2020, n. 4, 66 s.

[91] BIN, G. PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, cit., 69, sul potere “nullo“.