EUROPEAN PUBLIC PROSECUTOR’S OFFICE: OUTLINE OF ITS GOALS, COMPETENCES, STRUCTURES AND FUNCTIONING, AND UPDATE ON LATEST DEVELOPMENTS

Autore: Dott.ssa Laura De Rose, Vice direttore Foroeuropa

The European Public Prosecutor’s Office (EPPO) has been created by Council Regulation 2017/1939 of 12 October, entered into force in November 2017. The EPPO is expected to enter into function by the end of this year, and the setting up of the Office is currently under way. The EPPO is a major innovation in the European area of freedom, security and justice, since, for the first time ever, an EU body has been granted investigatory and prosecutorial powers, and has direct jurisdiction over almost the whole territory of the Union. To date, 22 out of the 27 EU Member States have formally announced their formal intention to participate in the EPPO, including Italy.

The EPPO is responsible for investigating and prosecuting the offences affecting the Union’s financial interest, such as - as defined by the Directive 2017/1371 of 5 July 2017 - fraud and misappropriation, corruption, or money laundering. Such offences cause huge losses to the Union and its Member States, and often involve organised criminal groups, thereby seriously threatening the EU citizens’ security. The EPPO will protect the Union’s financial interest with new means compared to the approach followed at national level. For instance, the EPPO will move beyond the current fragmentation of the national legal systems and the current legal barriers requiring mutual legal assistance amongst Member States. The EPPO’s structure also represents an important innovation, as it encompasses a central office in Luxemburg - composed of the European Chief Prosecutor and the European Prosecutors (1/Member State) - and local offices in the Member States, i.e. the offices of the European Delegated Prosecutors, who will act under the EPPO’s authority and the instructions received from the central level regarding key prosecutorial decisions in individual cases. To preserve its independence, the EPPO has been constructed in such a way that no EU or national authority and/or institution can interfere with its investigation or prosecutions. Latest developments to date include: the designation by the Council and the European Parliament of the first European Chief Prosecutor, Ms Laura Codruţa Kövesi; the assessment by the Council of the candidatures submitted by each participating Member State for the respective posts of European Prosecutor; the setting up of the EPPO administration at the Luxembourg headquarters. At national level, for instance in Italy, preparations include adjusting criminal procedures as necessary, or setting up the required internal mechanisms to ensure full compliance with the obligation to provide regular information to the EPPO regarding the offences falling under the scope of its competence. On 12 September 2018, the Commission published a Communication on the possible extension of the EPPO’s competences to cross-border terrorist crimes, in accordance with the related provisions of Article 86 of the Treaty on the Functioning of the EU.

Procuratore Europeo: breve descrizione dei suoi obiettivi, competenze e criteri di funzionamento, e aggiornamento sugli ultimi sviluppi.

Il Procuratore Europeo (PE) è un nuovissimo strumento dell’Unione Europea (UE), creato per indagare e perseguire i reati che ledono il bilancio dell’Unione e rinviare poi a giudizio gli autori di questi reati di fronte ai tribunali nazionali. L’istituzione del PE, che è prevista nel trattato di Lisbona, corona decenni di preparazioni e dibattiti fra esperti giuristi di tutt’Europa ed è una realizzazione storicamente inedita. Il PE, infatti, eserciterà poteri giudiziari sopranazionali sul territorio dell’Unione agendo nel contempo in diretto coordinamento con le autorità di contrasto nazionali. Tecnicamente, il PE è un organo dell’UE creato su proposta di sedici Paesi membri, per mezzo del Regolamento n. 1939 del 12 ottobre 2017, entrato in vigore il 20 novembre dello stesso anno. Il PE non è certo solo una mera creazione giuridica, ma piuttosto una risposta concreta e coordinata alle perdite ingenti - milioni o addirittura miliardi di euro sottratti ogni anno alla ricchezza collettiva - causate ai Paesi membri dai reati ai danni del bilancio dell’UE. Il PE è stato istituito per superare le difficoltà che insorgono a causa delle differenze tra i sistemi giuridici nazionali, le quali ostacolano la cooperazione giudiziaria e rendono frammentaria l’azione di contrasto, nonché a causa dei poteri limitati delle procure nazionali, in particolare contro le frodi transnazionali, cui è anche dovuto l’esiguo numero di rinvii a giudizio e quindi l’insufficiente volume dei recuperi. Inoltre, l’istituzione del PE è dovuta alla necessità di perseguire le frodi in modo più sistematico, considerato il sovraccarico delle autorità nazionali. In breve: il PE è stato creato per sopperire alle difficoltà strutturali e strumentali dei Paesi membri nella lotta contro i reati di interesse comunitario senza tuttavia totalmente sostituirsi alle autorità di contrasto nazionali, bensì fiancheggiandole e supportandole in base a criteri chiari e predefiniti.

La competenza del PE è definita dalla Direttiva UE n. 1371 del 2017, la quale stabilisce norme minime relative alla definizione dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, quali le frodi, la corruzione, e il riciclaggio di denaro sporco. La Direttiva definisce anche norme minime relative alle sanzioni per tali reati, che saranno perseguibili anche nei confronti delle persone giuridiche, per esempio le imprese. L’Italia ha recepito questa Direttiva con legge di delega del 1 ottobre 2019. Anche la Direttiva ha una notevole importanza giuridica, in quanto costituisce un ulteriore capitolo del futuro codice penale europeo. Qualche dettaglio: il PE si occuperà per esempio di frodi transnazionali all’IVA che comportino un danno superiore ai 10M di euro, di frodi agli appalti o di frodi ai fondi strutturali di entità superiore ai 10.000 euro. Inoltre, il PE perseguirà la corruzione attiva e passiva da parte dei funzionari pubblici incaricati direttamente o indirettamente di gestire fondi europei, nonchè le appropriazioni indebite da parte degli stessi. In questo quadro, è importante sottolineare che il PE è anche competente per perseguire il crimine organizzato, ove lo stesso sia incentrato a commettere uno dei reati definiti dalla Direttiva stessa. Inoltre, il PE è competente per qualsiasi reato indissolubilmente connesso alle frodi, cioè per i reati di carattere accessorio o strumentale, per esempio i reati finalizzati a procurarsi i mezzi materiali o giuridici per commettere una frode ai fondi strutturali.

L’ufficio del PE sarà strutturato su due livelli -centrale e nazionale-, traducendo così sul piano pratico il principio della cooperazione diretta tra l’Unione e i Paesi membri nella lotta contro il crimine, compreso il crimine organizzato. Il livello centrale, situato in Lussemburgo, sarà costituito dal Procuratore Capo e da un Procuratore Europeo per ogni Paese membro, mentre il livello nazionale sarà composto dai Procuratori Europei Delegati, che saranno distaccati nei Paesi membri, e lavoreranno in diretto coordinamento con le procure e polizie nazionali. Il livello centrale avrà il compito di vigilare e coordinare le indagini condotte nei casi specifici a livello nazionale, nonché quello di assicurare la coerenza e l’efficacia dell’azione generale del PE. Il principio di fondo dell’intero sistema è quello dell’independenza strutturale e sostanziale del PE, cioè il PE non può ricevere istruzioni da parte dei Paesi membri. Inoltre, il Procuratore Capo è nominato dal Consiglio e il Parlamento Europeo e i Procuratori Europei sono nominati dal Consiglio. Sinteticamente, il funzionamento del PE si basa su questi meccanismi: le procedure d’indagine del PE sono disciplinate dal diritto nazionale, dall’inizio dell’azione penale fino allo svolgimento del processo di fronte ai tribunali nazionali; le indagini transfrontaliere sono condotte dai Procuratori Europei e i Procuratori Europei Delegati in stretta collaborazione fra loro, agendo di fatto su un territorio giudiziario comune, cioè senza bisogno di ricorrere ai meccanismi tradizionali della cooperazione giudiziaria fra Stati; il PE può avocare i casi di sua competenza direttamente dalle autorità nazionali, le quali tuttavia sono preposte a dirimere possibili conflitti giurisdizionali; il PE agisce rigorosamente nel rispetto dei diritti fondamentali, compresa la protezione dei dati personali, e le garanzie procedurali della difesa; la legittimità degli atti del PE è soggetta al controllo degli organi giurisdizionali nazionali; e, infine, i costi delle misure investigative del PE sono in principio a carico delle autorità nazionali che le eseguono. Invece, le spese operative del PE, per esempio, per assicurare il coordinamento tra livello centrale e nazionale, o le spese di traduzione, saranno a carico del PE.

Si prevede che il PE entrerà in funzione entro la fine del 2020. Ad oggi, i Paesi che partecipano al PE sono 22, fra cui l’Italia, su 27. Ne sono per ora esclusi la Svezia (che pensa di aderire nel prossimo futuro), la Danimarca, l’Irlanda, la Polonia, e l’Ungheria, che possono aderire in qualsiasi momento. Il Procuratore Capo è stato già nominato, si tratta della romena Laura CodruțaKövesi; la selezione dei Procuratori Europei è in corso; l’amministrazione dell’ufficio, di cui il primo nucleo si sta formando a Lussemburgo, sta preparando le regole procedurali interne ed altri documenti fondamentali, quali il bilancio. Si sta anche lavorando sui futuri accordi di coordinamento tra il PE e i suoi partners ‘naturali’, che sono Eurojust, OLAF e Europol. Relativamente a quest’ultimo, è importante sottolineare che il Trattato di Lisbona conferisce a Europol un ruolo specifico nei confronti del PE, ovvero quello di fornire supporto analitico alle sue indagini. A livello nazionale, i Paesi partecipanti stanno mettendo a punto le opportune misure di adattamento. Nel caso dell’Italia, la legge di delega n. 117 del 2019 ha stabilito i principi a cui l’esecutivo deve attenersi nel preparare le necessarie misure normative e procedurali, quali: la designazione di tre candidati al posto di Procuratore Europeo nazionale; la modifica delle regole processuali per consentire al PE di svolgere le funzioni di procuratore della Repubblica dinanzi al tribunale competente; le regole per rendere obbligatoria la denuncia al PE dei reati di cui questo è competente; l’adeguamento delle norme nazionali al Regolamento UE n. 655 del 2014, che disciplina l’ordinanza europea di sequestro conservativo sui conti bancari. Infine, si pensa già a una possibile estensione delle competenze del PE, per cominciare, alla lotta contro il terrorismo.