DEUX QUESTIONS POUR 2020: 1) COMMENT INTERPRETER LE MEURTRE DE SOLEIMANI DANS LE CADRE DU DROIT INTERNATIONAL ET DU DROIT EUROPEEN? 2) UNE FOIS LE BREXIT EFFECTIF, UN ANGLAIS POURRA-T-IL DEMANDER A CONSERVER LA CITOYENNETE EUROPEENNE?
Auteur: Claudio De Rose, Directeur responsable et coordinateur scientifique
1. Brève remarque préliminaire sur les principes auxquels réfèrent les deux questions
Les questions posées en titre pourraient à première vue apparaître d’une portée modeste eu égard aux dimensions des contextes: tension extrême au Moyen-Orient, liée entre autres à la présence américaine menaçante, dans le premier cas; bouleversement majeur représenté par la sortie de l’Union européenne de l’une de ses composantes étatiques majeures et par sa mise en œuvre hérissée de complications lancinantes, dans le second cas.
Mais la pensée juridique ne peut se dispenser d’apprécier les événements et les situations tels que ceux évoqués par nos deux questions, afin d’en vérifier la compatibilité avec les principes et les règles de base du vivre-ensemble aux différents niveaux de l’ordonnancement juridique: national, supranational et international.
Et même si l’analyse juridique ne parvient que bien difficilement à des solutions capables de produire des effets immédiats sur les événements en cours, où prévalent momentanément des logiques politiques, militaires ou de propagande, il peut néanmoins en ressortir des indications pour sauvegarder les principes et les règles et en assurer la nécessaire continuité dans le temps. Une telle continuité permet de porter un jugement sur des comportements et des attitudes inspirés par la «raison d’État» ou par la suprématie traditionnelle de l’État sur les individus.
C’est en raison de cette continuité que, dans le cas de Soleimani, se pose la question de savoir si l’on peut justifier, sur la base des principes, qu’un individu, si perfide, si dangereux soit-il, soit privé de la vie sur l’ordre du chef d’un État dont il n’est pas ressortissant, et, surtout, sans aucun procès.
Dans le cas des citoyens britanniques, il est particulièrement intéressant de se demander, à la lumière de la fidélité aux principes, si le fait que leur État se retire de l’Union européenne implique automatiquement la perte de la citoyenneté européenne, y compris pour ceux qui continuent à se sentir des Européens convaincus et désirent être reconnus comme tels.
2. Réponse à la première question
2.1. Il faut exclure d’emblée une solution du cas Soleimani tant sur la base du droit national du chef d’État qui a ordonné l’exécution que sur celle du droit pénal de l’État dont la victime était un ressortissant.
En effet, le meurtre ayant eu lieu sur le territoire d’un État tiers, l’Iraq, c’est en principe la loi du lieu de commission du crime qui est applicable: par conséquent, les lois nationales des deux parties en cause sont horsjeu; et les autorités irakiennes pourraient prendre l’initiative de réclamer l’extradition de celui qui a ordonné le meurtre. Mais jusqu’à présent, il n’a pas été question d’une initiative en ce sens, et, de toute façon, dans un procès devant les juges irakiens, le caractère international du fait finirait par prévaloir, en sorte qu’il faudrait nécessairement se référer aux règles et principes qui transcendentle droit national et relèvent plus proprement du droit international.
Afin de déterminer les règles et principes de l’ordre juridique international auxquels il convient de se référer, il faut avant tout vérifier s’il est possible de les ramener aux normes conventionnelles ou coutumières valables pour l’état de guerre, déclaré ou non, en rattachant l’élimination de Soleimani à des situations conflictuelles de nature militaire entre Iraniens et Nord-Américains.
À vrai dire, les événements qui ont précédé et suivi ce meurtre pousseraient à refuser d’inscrire celui-ci dans le cadre d’un état de guerre entre les États-Unis et l’Iran. Même dans un tel cadre, cependant, il n’en resterait pas moins difficile, sinon impossible, de trouver dans l’histoire des guerres récentes un cas analogue, où un chef d’État aurait organisé et ordonné l’exécution d’un chef militaire ennemi.
Une telle éventualité a pu se produire au cours de guerres civiles, pour lesquelles, d’ailleurs, le système juridique de référence n’est pas celui du droit international des conflits armés, mais reste celui du droit national, éventuellement adapté aux circonstances, comme dans le cas de la Révolution française ou de la révolution russe.
De toute façon, même si l’on veut juger du cas Soleimani selon les normes du droit international des conflits armés, il faut rappeler que le procès de Nuremberg contre les dignitaires nazis (1945-46) a sanctionné le principe d’après lequel même l’auteur de crimes de guerre extrêmement graves ou de crimes contre l’humanité ne saurait être purement et simplement passé par les armes mais a droit à un procès en bonne et due forme selon les règles relevant des principes généraux ou conventionnels du droit international ainsi que de la conscience universelle.
L’analyse juridique a validé cette position et a même renchéri sur elle en mettant en doute la légitimité du tribunal de Nuremberg du point de vue de la garantie des droits, soulignant que l’accusation n’avait été confiée qu’aux seuls représentants des puissances victorieuses, excluant ainsi ceux de l’État auquel appartenaient les accusés[1].
Sur cette base a par la suite prévalu le critère d’après lequel les tribunaux pénaux internationaux doivent avoir leur source dans un pacte confirmant la nécessité, pour infliger la peine capitale ou une autre sanction aux personnes accusées de crimes de guerre et/ou de crimes contre l’humanité, qu’un procès juste leur soit assuré. La nature conventionnelle de cette source peut en outre légitimer que soit privé du pouvoir accusatoire l’État d’appartenance, mais seulement si celui-ci a adhéré à la convention instituant le tribunal et, par conséquent, a accepté ce critère a priori et dans l’abstrait[2].
Aucune de ces conditions n’est remplie dans le cas Soleimani: ainsi, même si l’on veut juger l’exécution de celui-ci à l’aune du droit international de la guerre, on ne saurait la considérer comme juridiquement acceptable.
2.2. Mais même si l’on veut replacer cet acte dans le contexte d’une situation de conflit ne se ramenant pas à un état de guerre ouverte ou déclarée, comme la réalité factuelle tend à le faire penser, le droit international de la paix conçoit ou admet encore moins que celui de la guerre, qu’un chef d’État décide l’élimination physique et sans procès d’un chef militaire ou d’un simple citoyen d’un autre État, quelle que soit l’accusation portée contre lui.
Le droit international de la paix prévoit au contraire qu’en de tels cas l’État qui se considère comme victime d’un préjudice invite le pays du sujet responsable à faire cesser l’activité tenue pour préjudiciable.
Si cette requête reste sans suite, l’État agressé ou qui se considère comme tel peut recourir aux organes de la justice internationale ou bien encore, dans le cas où l’État de l’agresseur n’a pas adhéré aux conventions qui instituent les tribunaux internationaux et en régissent le fonctionnement, il peut recourir aux autres modes de règlement des conflits admis par le droit international, y compris coutumier.
Parmi ces moyens, il y a la guerre en dernier recours, mais on ne peut accepter la thèse selon laquelle l’action directe contre Soleimani aurait permis d’éviter la guerre dans la mesure où la peur d’une défaite aurait dissuadé l’Iran de continuer à porter préjudice aux États-Unis malgré sa soif de vengeance. S’il en allait ainsi, alors, il faudrait à plus forte raison penser que l’Iran, s’il avait été invité à mettre fin aux activités de Soleimani, l’aurait fait pacifiquement, préservant la vie de son chef militaire sans risquer la guerre.
En tout cas, c’est un fait que même dans l’histoire des situations conflictuelles en temps de paix, on ne trouve pas d’exemple aussi retentissant d’élimination directe de l’adversaire explicitement revendiquée.
C’est ce qu’on peut dire en se rapportant avant tout aux époques proches de nous, durant lesquelles a mûri toujours davantage la conscience universelle qui répudie les comportements barbares et privilégie, au contraire, le recours à des mesures de sanction imposées dans le respect des droits humains et à travers un procès juste et équitable.
Cela peut paraître paradoxal, mais dans le cas de Jésus-Christ, il ne semble pas y avoir eu, tant de la part de la Rome impériale que de celle des Juifs, la moindre proposition d’élimination directe d’un homme qui était considéré par eux comme un adversaire. Cette affaire fut indubitablement caractérisée par des accusations sans fondement et par une condamnation inique, mais du moins y eut-il procès, ce qui, au moins sur le plan formel, est conforme aux principes.
Il est intéressant de remarquer que l’analyse juridique – tout en relevant l’iniquité absolue des accusations et de la condamnation – est parvenue à des conclusions positives concernant la régularité formelle de ce procès relativement au droit procédural en vigueur à l’époque, y compris en ce qui concerne le transfert de l’affaire du juge national au juge impérial: cette mesure n’était pas due à un désir d’infliger une humiliation supplémentaire à Jésus, mais bien au fait que, puisque le juge national avait décidé que la peine de mort était applicable etque celle-ci ne pouvait être prononcée que par le juge romain, l’accusé avait nécessairement comparu devant ce dernier[3].
Il est clair que le seul respect des formes ne suffit pas à faire d’un tribunal un instrument de justice, et l’on connaît bien l’usage pervers et inhumain que les régimes dictatoriaux du vingtième siècle ont fait du procès pénal[4].
Il reste toutefois bien entendu que l’élimination directe de l’adversaire en tant que manière d’infliger la peine capitale doit être absolument rejetée par le monde civilisé en tant qu’héritage d’anciennes époques sauvages ou barbares.
Et il est surprenant que l’Union européenne – laquelle (comme le rappelle l’article de F. Giulimondi cité plus haut) a sévèrement condamné, comme contraire à ses principes fondamentaux, les déformationsque les régimes autoritaires du siècle dernier ont fait subir au droit pénal procédural et matériel – n’ait pas condamné avec la même vigueur le meurtre de Soleimani et la violation manifeste du droit qu’elle constitue par rapport aux principes rappelés ci-dessus et que l’article 21 du Traité sur l’Union européenne (TUE) pose à la base des actions et des relations externes de l’Union.
3. Réponse à la seconde question
Pour répondre à la question de savoir si, après le Brexit, un Anglais peut demander à conserver la citoyenneté européenne, il faut au préalable préciser que la notion d’«Anglais» ici visée est celle qui définit comme tel le citoyen du Royaume-Uni (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland), qu’il se sente appartenir à la Grande-Bretagne dans son ensemble, ou en particulier à l’Écosse, au Pays de Galles ou à l’Irlande du Nord.
Un autre point à préciser est qu’il n’est pas conceptuellement assuré, contrairement à ce qu’on pourrait être tenté de penser, que le Brexit implique automatiquement la perte de la citoyenneté européenne pour les citoyens anglais.
En fait, les Traités prévoient des règles pour l’acquisition de la citoyenneté européenne, en particulier dans l’article 9 du TUE et l’article 20 du TFUE[5], en vertu desquels est citoyen européen quiconque possède la nationalité d’un État membre; mais ils ne contiennent pas de règles explicites sur les causes possibles de perte de la citoyenneté européenne.
De telles causes se déduisent toutefois, par implication, des règles d’attribution, et en appliquant ce critère on peut conclure sans peine que si la possession de la citoyenneté nationale d’un État membre entraîne automatiquement l’acquisition de la citoyenneté européenne, à son tour la perte de la nationalité nationale entraîne celle de la citoyenneté européenne. D’autant que les articles des Traités ci-dessus cités précisent que la citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale mais ne la remplace pas.
Mais on ne peut tenir pour tout aussi certain que la sortie de l’Union d’un État membre entraîne pour ses nationaux la perte de la citoyenneté européenne, en premier lieu parce que rien de spécifique n’est prévu en ce cas, que ce soit par l’article 50 TUE réglementant le cas où un État membre décide de se retirer de l’Union ou par d’autres règles du Traité.
Mais au-delà du silence des règles, il faut également considérer que la perte de la citoyenneté européenne à la suite de la perte de la citoyenneté nationale résulte de faits ou d’actes directement rattachables à la volonté de l’intéressé, tels que larépudiation explicite, l’acquisition d’une autre citoyenneté en l’absence d’un accord sur la double citoyenneté, un comportement incompatibleavec les obligations du citoyen, etc.
Dans le cas où, au contraire, elle serait liée automatiquement à la sortie de l’Union de son État d’appartenance, la perte de la citoyenneté européenne constituerait pour qui souhaiterait la conserver, une conséquence non rattachable à sa volonté mais imposée par les choix ou comportements d’autrui.
Une telle éventualité serait en nette contradiction avec la sauvegarde des droits humains et des libertés fondamentales qui forment la base du système juridique européen ; et il n’en irait pas autrement dans le cas où l’Union, si elle suspendait certains droits de l’État membre en raison de l’article 7 TUE, décidait du même coup la suspension du statut de citoyen européen pour les citoyens dudit État.
Et il ne suffit pas, pour lever les doutes, qu’on en soit arrivé au Brexit sur la base d’un référendum populaire dans lequel la majorité des votes ont été en faveur de la sortie de l’Union européenne: car même dans cette perspective, la perte de la citoyenneté européenne constituerait pour le citoyen anglais qui était favorable au maintien dans l’Union lors du référendum et qui l’est encore à présent, une conséquence imposée et donc contraire à sa volonté.
En somme, il s’agit d’établir s’il est compatible avec le droit européen de retirer la citoyenneté européenne à qui ne veut pas la perdre, et ce par l’effet de la volonté d’autrui, fût-elle majoritaire.
Le problème se pose sous une forme concrète et immédiate au vu de ce qui est en train de se passer en Écosse, où la revendication de la citoyenneté européenne s’entremêle avec la revendication de l’autonomie nationale. La voie que veulent suivre les Écossais partisans de l’Europe est celle d’un second référendum, limité à l’Écosse, et des intentions analogues se manifestent en Irlande du Nord.
Il est clair que l’Union européenne ne peut rester indifférente à cette problématique, qui confirme indirectement son rôle d’entité supranationale dont on attend qu’elle affirme plus résolument son identité propre, unissant librement et utilement les identités nationales. Et pour acquérir une telle identité, il est sans aucun doute essentiel que la citoyenneté européenne se voie reconnaître une dimension juridique autonome, fondée sur la volonté individuelle et non sur celle de l’État d’appartenance ou de majorités d’occasion.
C’est ainsi seulement qu’un sentiment réel d’appartenance à l’Europe pourrait prendre effectivement corps, lorsque les individus auront la possibilité de faire valoir leurs intérêts auprès des institutions européennes, afin de parvenir, au niveau national et dans toutes les instances prévues par les Traités, à des résultats utiles au développement de l’Europe comme entité supranationale, y compris face au reste du monde.
On peut à bon droit penser qu’il est dans la nature juridique de la citoyenneté européenne que celle-ci, une fois acquise, constitue un statut individuel qui peut se conserver sur demande, même dans le cas où l’État d’appartenance se retire de l’Union. Par conséquent, il est souhaitable que les organes compétents de l’Union acceptent dès à présent les demandes en ce sens des citoyens anglais.
Au reste, il y a déjà longtemps que les deux parties (Royaume-Uni et Union européenne) ont reconnu la nécessité que le citoyen anglais, sous certaines conditions, conserve les droits attachés à la possession de la citoyenneté européenne. Voir à ce sujet le Bulletin d’information de la Communauté européenne du 12 décembre 2017: «Demandes et réponses: les droits des citoyens de l’Union à 27 et ceux des citoyens du Royaume-Uni après le Brexit, tels que définis dans le rapport conjoint des négociateurs de l’Union européenne et du gouvernement du Royaume-Uni».
Et ceci est déjà une confirmation de ce que l’Union européenne est une réalité dont une partie au moins des citoyens anglais ne peuvent se passer.
[1]Cf. P. Nuvolone, «La punizione dei crimini di guerra e le nuove esigenze giuridiche», Rome, Edizioni della Bussola, 1945, pp.111 sq.; Ernesto De Cristofaro, «Gradi di memoria. I giuristi italiani e i processi ai criminali nazisti», in Laboratoire italien, 11/2011, p.1-16 – https://laboratoireitalien.revues.org/582.
[2] Cf. en ce sens Giuliano Vassalli, «Statuto di Roma, note sull’istituzione di una Corte penale internazionale», in: Rivista di studi politici internazionali, 66/1, p.9, et Giorgio Bosco, «La revisione dello statuto della Corte penale internazionale», in: Rivista della cooperazione giuridica internazionale, 37, 2001, pp.24-29.
[3] Cf. Gianfranco Ravasi, «Il processo giudaico e romano a Gesù di Nazaret. Una sentenza da impugnare», in: L’Osservatore romano, 28 mars 2010, pp.1-5.
[4] Cf dans ce numéro de Foroeuropa l’analyse approfondie de Fabrizio Giulimondi dans son article «Democrazia e autoritarismi nel diritto penale a trent’anni della caduta del muro di Berlino».
[5] Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
