COVID E DOPO-COVID: Potestà, poteri e obblighi delle Istituzioni europee.

Autore: Claudio De Rose, Direttore responsabile e coordinatore scientifico

 

1.    Il rapporto tra Covid-19 e Unione Europea nei suoi termini generali.

Da più parti, anche in Italia, si accusa l’Unione Europea di aver fatto poco o niente finora, sia in proprio sia in aiuto dei Paesi membri, per contrastare il contagio del Coronavirus e le sue conseguenze, nonchè di aver erogato fondi insufficienti e inadeguati rispetto all’emergenza.

Per valutare la fondatezza o meno di un’affermazione del genere sul piano giuridico-istituzionale, occorre stabilire quali potestà, poteri e obblighi abbiano l’Unione e le sue Istituzioni in rapporto alla necessità di far fronte alle seguenti esigenze, che si sono sin qui manifestate: a) prevenire e contrastare efficacemente in tutto il territorio dell’Unione il diffondersi della pandemia, anche con riferimento ai controlli alle frontiere; b) partecipare alle iniziative internazionali in tal senso o, in mancanza, promuoverle; c) adottare misure adeguate per scongiurare o almeno contenere le conseguenze economico e sociali della pandemia; nel contempo individuare le prospettive per una progressiva ripresa delle attività e dei settori maggiormente colpiti.

E’ evidente che per ognuna delle esigenze sopra elencate l’indagine implica la necessità di tener conto delle competenze concomitanti, concorrenti o alternative degli Stati membri, nonché la necessità di verificare quanto fin qui è stato messo in atto dall’Unione.

Ed è altresì evidente che la base di riferimento primario per l’analisi proposta è rappresentata dai Trattati fondamentali e dai principi interpretativi degli stessi, sin qui elaborati dalla Corte di Giustizia.

Per l’informativa sui comportamenti della UE e, per essa, delle sue Istituzioni, nei riguardi del Covid-19 si richiamano i seguenti documenti: Consiglio europeo/Consiglio dell’Unione europea, Infografica: La risposta di emergenza dell’UE alla pandemia di Covid-19 (https://www.consilium.europa.eu/it/policies/covid-19-coronavirus), aggiornato al 15.5.2020; Commissione europea-Rappresentanza in Italia, Coronavirus, la risposta dell’Europa/italia(https://ec.europa.eu/Italy/news/20200317_covid_19_risposta_europa_it), aggiornato al 23.3.2020; Senato della Repubblica Italiana, Servizio Studi, Note su atti dell’Unione europea, Nota n.44, L’epidemia COVID-19 e l’Unione europea (www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01145879. pdf.PDF file).

 

2.  La prevenzione e il contrasto nei riguardi del Covid-19: competenze dell’Unione ex art.168 TFUE e azioni concrete della stessa.

2.1.- L’art.168 del TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione europea), dedicato alla “Sanità pubblica”, prevede, al paragrafo 1, che l’azione dell’Unione a protezione della salute umana  comprende “la lotta contro i grandi flagelli, favorendo la ricerca sulle loro cause”. Da questo primo dato normativo sembrerebbe potersi dedurre, sotto il profilo della prevenzione, che l’Unione europea non avrebbe dovuto farsi trovare impreparata rispetto al Covid-19.Al riguardo è però doveroso considerare che non solo l’Unione ma il mondo intero si è fatto trovare del tutto impreparato a fronte di un contagio con potenzialità di diffusione e tassi di mortalità impressionanti e inimmaginabili nell’evo attuale, caratterizzato da progressi giganteschi sul piano scientifico e tecnologico.Sarebbe quindi alquanto azzardato far leva sulla norma citata per dedurne un obbligo rafforzato per l’Unione di assicurare la prevenzione di epidemie della portata del Covid-19, un obbligo cioè più stringente di quel che viene richiesto al resto del mondo e agli stessi Organismi internazionali che si occupano della sanità pubblica. E per dedurne, di conseguenza, una peculiare responsabilità dell’Unione in proposito: una responsabilità di cui, peraltro, sarebbero partecipi anche gli Stati membri, visto che la norma di cui all’art.168 TFUE precisa che l’azione dell’Unione “completa” quella degli Stati.

D’altro canto, stando ai criteri su cui si basa l’interpretazione delle norme giuridiche, l’obbligo di favorire la ricerca, previsto dal citato art.168 TFUE, non può comprendere anche l’individuazione delle priorità cui la stessa deve attenersi, perché tali priorità restano necessariamente di esclusivo dominio della scienza, ma va riferito alla necessità di assicurare a quest’ultima adeguati strumenti organizzativi ed adeguati finanziamenti.

Peraltro, l’adeguatezza di tali misure può essere valutata sul piano giuridico soltanto attraverso parametri statistici, quale, ad esempio, il rapporto percentuale tra i fondi che, a decorrere dall’ultima epidemia influenzale a livello globale, il bilancio UE e quelli degli Stati membri hanno destinato alla ricerca sanitaria rispetto a quelli destinati alla ricerca in altri settori.

Va lasciata, infatti, all’analisi politico-economica e a quella socio-sanitaria l’individuazione dei valori di riferimento, in base ai quali pervenire alla valutazione, dai rispettivi punti di vista,della sufficienza di quanto hanno fatto e stanziato l’Unione e gli Stati membri ai fini della prevenzione delle epidemie influenzali in generale e se vi siano state in proposito carenze, sulle quali possa essersi innestata la speciale pandemia da coronavirus.

A tale riguardo va anche rilevato che non risulta, al momento e fatti salvi eventuali successivi elementi di informazione, che la comunità scientifica abbia omesso di allertare l’Unione e/o gli Stati membri sulla necessità di finanziamenti straordinari in ragione del sospetto di un flagello quale quello del Covid-19.

Né sembrano sussistere, allo stato, i presupposti permettere in stato di accusa la comunità scientifica sotto il profilo della mancanza di tempestività nella cognizione del virus e delle sue potenzialità di contagio.

In realtà, questo genere di accusa è sempre stato di difficile configurabilità giuridica, tanto più che alla comunità scientifica va dato atto di aver individuata e segnalata la possibilità di ritorni periodici di contagi influenzali senza confini, anche se non di questa portata. Come pure va dato atto alla comunità scientifica in generale di aver segnalato i guasti all’ambiente e al clima, manifestatisi in misura crescente negli ultimi decenni, e che di certo non giovano alle difese immunitarie dell’organismo umano.

 

2.2.- Continuando nell’analisi del citato art.168 TFUE, va rilevato, con riferimento al profilo del contrasto della pandemia in corso, che il concetto del “completamento” dell’azione degli Stati membri, di cui al citato paragrafo  1 dell’art.168 TFUE, sembrerebbe comportare una sorta di dovere della UE di raggiungere, nella lotta contro le minacce in atto, un livello di protezione della salute umana superiore a quello che mediamente viene assicurato dagli Stati membri.

Il che risulterebbe confermato dalla lettura dell’art.35 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea”, intitolato “Protezione della salute”, il quale recita testualmente: “Ogni persona ha il diritto di accedere alla prevenzione sanitaria e di ottenere cure mediche alle condizioni stabilite dalle legislazioni e prassi nazionali. Nella definizione e nell’attuazione di tutte le politiche ed attività dell’Unione è garantito un livello elevato di protezione della salute umana”.

Si deve però precisare che la nozione di completamento delle azioni di contrasto degli Stati nei riguardi delle epidemie, non va inteso nè come una potestà dell’Unione di sostituirsi con propri poteri allo Stato membro né come una sua potestà di gestire, con un proprio sistema sanitario, le migliori pratiche possibili.

A ben vedere, infatti, i contorni e i contenuti dell’azione di completamento si desumono dalla lettura dell’intero articolo 168 TFUE, che vanno dall’incoraggiamento della cooperazione tra gli Stati e del loro coordinarsi, di cui al paragrafo 2 dell’articolo, alle misure in deroga di cui al paragrafo 4 e alle misure specifiche del paragrafo 5, mirate proprio alla lotta contro i grandi flagelli che si propagano oltre frontiera. Il tutto integrato dalla comune cooperazione con i Paesi terzi, di cui al paragrafo 3, e dalla potestà del Consiglio di emettere raccomandazioni in materia (par.6) ma nel rispetto delle responsabilità proprie degli Stati membri (par.7).

Tutto ciò considerato, se ne deduce che il completamento da parte dell’Unione consiste essenzialmente nel fiancheggiamento delle azioni degli Stati membri.

Il che risulta confermato da quanto si può desumere dai documenti informativi citati in precedenza.

Dai documenti suddetti, in particolare dall’elenco contenuto in quello della Rappresentanza in Italia della Commissione, vengono segnalati, come azioni poste in essere dall’Unione:

-il coordinamento giornaliero in videoconferenza tra la Commissione e i 27 ministri nazionali della salute e degli affari interni;

-l’elaborazione e la diffusione di linee-guida, analisi di rischio e raccomandazioni da parte dell’Agenzia europea per la prevenzione e il controllo delle malattie;

-l’istituzione di un team di epidemiologi e virologi provenienti da vari Stati membri, al fine di fornire consulenza diretta alla Presidente della Commissione;

-il sostegno diretto ai sistemi sanitari nazionali, con lo stanziamento di 3 miliardi di euro e con la possibilità di contributi supplementari da parte degli Stati membri e di soggetti privati

-la promozione della produzione di dispositivi di protezione individuale e l’imposizione di rimuovere le barriere alla loro circolazione, nonché la raccomandazione di semplificare le relative certificazioni e l’espletamento di quattro appalti di emergenza per la produzione di una scorta strategica;

-le restrizioni temporanee dei viaggi da Paesi terzi e una serie di orientamenti per garantire l’applicazione coerente dei diritti dei passeggeri in tutta l’UE e contenere i relativi costi, nonché il progressivo rientro in patria di cittadini europei, appartenenti anche a Paesi partner tra cui il Regno unito.

-le azioni e i finanziamenti in favore della ricerca mirata allo sviluppo e alla produzione di vaccini anti-coronavirus, di test affidabili e di altri mezzi diagnostici e terapeutici.

In conclusione, le azioni di cui all’elenco rientrano senza dubbio nella nozione di “completamento”, cioè sostanzialmente di fiancheggiamento, delle azioni degli Stati membri da parte dell’Unione e di certo non giustificano le censure di inazione e passività mosse in talune sedi alle Istituzioni europee.

 

3.- Partecipazione della UE ad iniziative internazionali contro il Covid-19 e/o promozione di iniziative in tal senso.

Anche per questi aspetti la norma di riferimento è l’art.168 TFUE, in particolare il suo paragrafo 3. Quest’ultimo prevede, infatti, che “l’Unione e gli Stati membri favoriscono la cooperazione con i Paesi terzi e con le organizzazioni internazionali competenti in materia di sanità pubblica”.

Si tratta, evidentemente, di una norma a regime ma che si attaglia perfettamente alla pandemia in atto, atteso il carattere globale e policentrico di quest’ultima.

In relazione alla sua applicazione nei riguardi del Covid-19, si richiama quanto viene segnalato nel documento UE “La risposta di emergenza dell’UE alla pandemia di Covid-19”, citato nel precedente paragrafo 1. In particolare, in detto documento vengono puntualizzati i seguenti aspetti:

-La pandemia di Covid-19 rappresenta una sfida globale e richiede una risposta globale. L’UE si è impegnata ad attuare un pacchetto di risposta globale da 20 miliardi di euro per sostenere gli sforzi dei Paesi partner nella lotta contro la pandemia;

-Insieme all’OMS e ad altri partner, il 4 maggio 2020 l’UE ha organizzato una conferenza internazionale dei donatori contribuendo così a raccogliere 7,4 miliardi di euro per avviare una cooperazione globale nel campo della ricerca scientifico-sanitaria;

-Il mondo deve sviluppare e diffondere rapidamente metodi diagnostici, trattamenti e vaccini efficaci senza i quali ogni paese del mondo resta vulnerabile. I fondi raccolti andranno a finanziare tre filoni di intervento: diagnostica, trattamenti e vaccini. L’iniziativa per la risposta globale al coronavirus fa parte della risposta globale multilaterale della UE alla crisi del Covid-19 e fa seguito all’impegno assunto dai leader dell’UE nelle riunioni del G20 e del G7;

-Durante il vertice UE-Balcani occidentali di Zagabria, tenutosi in videoconferenza il 6 maggio 2020, i leader dell’UE hanno ribadito l’impegno dell’UE a collaborare con i partner dei Balcani occidentali per sostenere il settore sanitario, la ripresa sociale ed economica e fornire assistenza macro e micro-finanziaria ai Balcani occidentali

Il primo commento da fare nei riguardi di quanto messo in evidenza dal documento citato è che l’emergenza Covid-19 ha dato l’occasione all’Unione per dare una dimostrazione concreta ed efficace delle sue potenzialità nel campo della cooperazione internazionale ed anche della consapevolezza di avere un ruolo da svolgere nei rapporti con i Paesi terzi e con le Organizzazioni internazionali.

Il rilievo è importante perché sono note le difficoltà che l’Unione ha sinora incontrato a fare altrettanto in altri settori delle sue relazioni internazionali.

Non meno rilevante è la constatazione che le sue potenzialità ed il suo ruolo nelle relazioni internazionali ben possono esprimersi d’intesa con i Paesi membri, come previsto dai Trattati  e in concordanza con gli impegni da essi assunti nei raggruppamenti di interessi, quali il G7 e il G20, di cui fanno parte, e non necessariamente in alternativa o in ambiti separati, come in concreto è sinora molto spesso avvenuto.

Tornando agli aspetti sanitari, non v’è dubbio che le iniziative di cui sopra costituiscano un notevole contributo al comune impegno globale nella lotta alla pandemia e non sembra che nel loro insieme le iniziative siano politicamente orientate a favore di un’area geografica più che a un’altra, il che risulta assolutamente positivo.

 

4.-Misure concernenti l’economia, anche nella prospettiva della ripresa delle attività.

A differenza dell’emergenza sanitaria globale, l’altrettanto cruciale emergenza globale da essa provocata a carico dell’economia non trova riscontri espliciti e diretti nella normativa dell’Unione.

In tale normativa, peraltro, sono previste due tipologie di crisi, entrambe previste e disciplinate dall’art.122 TFUE.

Una è contenuta nel paragrafo 2 di detto articolo e concerne l’ipotesi che un singolo Stato membro si trovi in gravi difficoltà a causa di calamità naturali – e tra queste possono farsi rientrare anche le epidemie - o a causa di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo. In tali ipotesi, il Consiglio, su proposta della Commissione, può concedere, a determinate condizioni, un’assistenza finanziaria dell’Unione allo Stato interessato, informandone il Parlamento europeo.

Il paragrafo 1 dello stesso art.122 contempla, invece, le crisi generali di sistema, senza differenziare tra quelle endogene al sistema medesimo, come quella causata nel 2008 da un default bancario, e quelle prodotte da fattori esogeni, come nel caso, appunto, di quella causata dalla pandemia Covid-19.  Al riguardo, la norma prevede che “Fatta salva ogni altra procedura prevista dai Trattati, il Consiglio, su proposta della Commissione, può decidere, in uno spirito di solidarietà tra gli Stati membri, le misure adeguate alla situazione economica, in particolare qualora insorgano gravi difficoltà nell’approvvigionamento di determinati prodotti, in particolare nel settore dell’energia”.

Ciò premesso, se si considerano nel loro insieme le misure concernenti l’economia sinora adottate all’Unione od in corso di adozione, anche con riferimento alle prospettive di una consistente ripresa, una prima impressione complessiva che se ne trae è che le misure stesse sono tutte, per un verso o per l’altro, riconducibili, in linea di principio, alle due norme citate.

Una seconda impressione complessiva, strettamente collegata alla prima. è che la maggior parte di tali misure, se non tutte, sono da considerare deroghe eccezionale e straordinarie al contesto normativo che, nei Trattati, in particolare nel TFUE, è dedicato alle problematiche di ordine economico e finanziario.

E’ noto, infatti, che tale contesto si ispira ai fondamentali principi della stabilità e della crescita, tanto nel settore pubblico, presidiato da regole di buon governo economico e monetario e di cooperazione economica e sociale, quanto nel settore privato, presidiato da regole di sana e leale concorrenza.

Ed è altresì noto che a tali fini sono previsti obblighi comportamentali degli Stati membri e potestà e poteri di controllo e di intervento dell’Unione, per cui è principio generale che lo Stato che venga meno ai suoi obblighi viene aiutato ma è anche assoggettato a controlli specifici, al fine di ricondurlo ad una situazione di equilibrio nell’interesse suo e del sistema unitario nel suo insieme.

Proprio in base all’esistenza dei predetti principi ed obblighi e dell’obbligo di rispettarli in condizioni normali, si spiega perché una parte notevole delle misure d’intervento della UE a favore dell’economia danneggiata dal coronavirus ha per oggetto la produzione di effetti sospensivi e/o derogatori di norme e limiti del sistema economico finanziario dell’Unione, in favore degli Stati membri e,per il loro tramite, delle categorie economiche colpite dall’emergenza. E per questo tipo di interventi, il parametro normativo di riferimento appare essere il sopra richiamato paragrafo 1 dell’art.122 del TFUE, sopra richiamato e che si riferisce agli interventi da adottare in caso di crisi generale del sistema economico.

Appartengono a tale importante tipologia di interventi le seguenti misure, desunte dai documenti di cui al paragrafo 1:

-sospensione dei limiti di spesa per i bilanci nazionali, di cui al Patto di stabilità e crescita,per dare più spazi di manovra agli Stati membri per combattere la pandemia: in particolare, è sospeso il limite del 3% del Pil per il disavanzo di bilancio;

-massima flessibilità nell’applicazione di norme dell’Unione, ad esempio di quelle concernenti gli aiuti di Stato a sostegno delle imprese e dei lavoratori, attraverso meccanismi di approvazione delle misure di sostegno via via adottate dai singoli Stati membri. In proposito, è molto importante la Comunicazione della Commissione in data 19 marzo 2020, per la quale si veda il commento esplicativo del Presidente Cinthia Pinotti, in questa Rivista n.1/2020.;

-possibilità per gli Stati membri di trasferire risorse tra i diversi fondi strutturali, con facoltà di riorientarli verso le regioni più colpite dalla pandemia, grazie ad una sospensione delle condizioni alle  quali le regioni hanno diritto ad un finanziamento europeo;

-misure di sostegno e flessibilità nei settori dell’agricoltura e della pesca,  a cui viene riconosciuto un ruolo centrale nel  garantire la disponibilità di alimenti ai cittadini dell’UE. La flessibilità concerne la possibilità di utilizzare i fondi non utilizzati nell’ambito della politica agricola comune e del Fondo europeo per gli affari marittimi e per la pesca;

Un’altra tipologia di misure è invece caratterizzata dall’erogazione diretta di aiuti finanziari agli Stati membri più coinvolti dalla Covid-19, sulla falsariga del paragrafo 2 del citato art.122 TFUE., che prevede interventi in aiuto di uno Stato membro in difficoltà.

Appartengono a tale tipologia, a titolo esemplificativo:

-L’estensione del Fondo di solidarietà anche alle crisi della sanità pubblica, con attribuzione al Fondo, a tale titolo, di 800 milioni di euro da distribuirsi nel 2020 tra gli Stati più colpiti dalla pandemia;

-il pacchetto di sostegno di 540 miliardi di euro proposto dall’Eurogruppo nella riunione del 23 aprile e successivamente perfezionatosi, comprendente: 100 miliardi per il  SURE, 200 miliardi messi a disposizione dalla Banca europea degli investimenti (BEI) e 240 miliardi per il Meccanismo europeo di stabilità (MES);

-il Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP), un programma annunciato dalla Banca Centrale Europea (BCE) e mirato all’acquisto, per l’importo totale di 750 miliardi di euro, di titoli di Stato, in aiuto dei 27 Stati membri.

Appare evidente che questo insieme di misure, per l sua entità e per la sua varietà, è mirato, nel suo complesso, ad aiutare gli Stati membri colpiti dall’epidemia non solo a far fronte alle immediate esigenze economiche create dal micidiale impatto del virus ma anche ad impostare progetti di ripresa nei vari settori sconvolti dalle conseguenze della crisi sanitaria.

Va tuttavia osservato che sarebbe forse opportuno che l’Unione elaborasse una strategia d’insieme della ripresa, che indichi agli Stati percorsi affidabili e coordinati, ancorchè non vincolanti, per almeno tentare di evitare quella sorta di gestione selvaggia che ha caratterizzato il lockdown, per il quale ogni Stato membro si è  dato proprie regole, anche a causa dell’assenza di indicazione di parametri comuni da parte dell’Unione.

Una strategia d’insieme da parte dell’Unione tanto più appare necessaria in quanto, a rigor di logica, di effettiva ripresa potrà parlarsi per gli Stati dell’Unione solo quando la ripresa stessa non avrà confini e potrà avvalersi del ripristino delle libertà di circolazione e di una concorrenza disciplinata dalle regole europee.

 

5.- Conclusioni.

5.1.-Alla luce di quanto è venuto in evidenza nei precedenti paragrafi, può esprimersi un giudizio positivo sul contributo che l’Unione europea ha dato e ancora sta dando alla lotta al Covid e alle misure intese al contenimento e al superamento delle desolanti conseguenze socio-economiche che ne sono derivate.

Non sono di certo mancati gli aspetti negativi, taluni dei quali messi qui in evidenza, ma nel complesso sono stati constatati comportamenti responsabili e mediamente tempestivi ed efficaci.

Di conseguenza, non possono condividersi le critiche radicali e i giudizi negativi che in taluni contesti, soprattutto politici, vengono mossi alle Istituzioni europee. Una parte consistente di tali giudizi è frutto di disinformazione, sulla pandemia e sui suoi annessi e connessi, contro la quale la Commissione ha ingaggiato una vera e propria lotta sul sito www.EUvsDisinfo.eu (http://www.euvsdisinfo.eu/, in cui, come si legge nel documento della Rappresentanza in Italia citato nel paragrafo1, sono stati sinora pubblicati e aggiornati più di 110 resoconti sulla disinformazione stessa.

 

5.2.-E’ peraltro innegabile che la pandemia sta inducendo un pò tutti a riflettere sul proprio futuro e sulla opportunità di avvalersi delle esperienze inedite, a cui il rischio del contagio e la necessità di contrastarlo ci hanno assoggettato.

Per l’ipotesi che anche l’Unione si determini a fare  questo genere di riflessioni, sarebbe utile che essa si interrogasse sui seguenti aspetti:

-Se e come ottenere dagli Stati membri la massima priorità ed i massimi livelli nel finanziamento della ricerca scientifica, con particolare riferimento a quella concernente la salute umana;

-Se e come rafforzare la sua presenza e il suo ruolo propositivo nell’ambito della tutela della salute a livello globale, sì da indurre i partner internazionali ad aggiornamenti e miglioramenti tecnico-scientifici continui nel settore della prevenzione delle malattie, anche da contagio virale, ed in quello dell’informazione sanitaria, di cui va garantita la continuità e l’immediatezza;

-Se e come recepire a regime, nella propria normativa e nelle proprie azioni, anche di controllo, livelli di flessibilità in rapporto alle situazioni di rischio economico-sociale in cui possano venire a trovarsi gli Stati membri;--Se e come rendere effettiva la solidarietà tra gli Stati membri, che è stata sinora pressochè inesistente, soprattutto per quel che concerne l’an e il quantum degli interventi dell’Unione in favore dei singoli Stati.