CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA: IL VALORE DEL GIUDICATO INTERNO NELL’ORDINAMENTO GIURIDICO DELL’UNIONE EUROPEA (CGUE 4 MARZO 2020, C-34/19).
Autore: Avv. Teresa Aloi
La Corte di Giustizia dell’Unione europea con la sentenza del 4 marzo 2020 si pronuncia sull’interpretazione dell’art. 22 della Direttiva 97/13/CE, relativa ad una disciplina comune in materia di autorizzazioni generali e di licenze individuali nel settore dei servizi di telecomunicazione. La Direttiva è stata recepita in Italia mediante il Decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997, n.318, Regolamento per l’attuazione di direttive comunitarie nel settore delle telecomunicazioni.
L’art. 22 di detta Direttiva ha previsto un regime transitorio per le autorizzazioni esistenti alla data di entrata in vigore della stessa. In primo luogo, ai sensi del paragrafo 1, viene concesso un termine supplementare di un anno con scadenza al 1° gennaio 1999, per l’adeguamento delle autorizzazioni esistenti. In secondo luogo, al paragrafo 2 si prevede la facoltà di estendere la validità delle condizioni collegate alle autorizzazioni esistenti, purchè dette condizioni non conferiscano diritti speciali o esclusivi aboliti o da abolire ai sensi della normativa dell’Unione e detta estensione di validità non pregiudichi i diritti che altre imprese ricavano dal diritto dell’Unione. Infine, il paragrafo 3 prevede che gli obblighi in questione devono essere resi conformi a detta Direttiva entro il 1° gennaio 1999, pena la loro sopravvenuta inefficacia, a meno che lo Stato membro interessato non abbia ottenuto dalla Commissione europea, su richiesta, un differimento di tale data.
La domanda di pronuncia pregiudiziale che ha determinato l’intervento della Corte UE è stata proposta nell’ambito di una controversia nazionale, lunga e complessa, che ha visto opposta Telecom Italia S.p.A. al Ministero dello Sviluppo Economico ed al Ministero dell’Economia e delle Finanze (Italia) in merito all’obbligo ad essa imposto di pagare un importo elevato a titolo di conguaglio del canone di concessione relativo all’anno 1998, determinato sulla base del suo fatturato.
Telecom Italia, fino al recepimento della Direttiva 97/13/CE, era stata la concessionaria esclusiva del servizio pubblico di telecomunicazione ai sensi dell’art. 188 del codice postale secondo il quale il concessionario è tenuto a corrispondere allo Stato un canone annuo nella misura stabilita dal Decreto del Presidente della Repubblica 29 marzo 1973, n. 156 o nel regolamento o nell’atto di concessione. Tale canone era calcolato in proporzione agli introiti o ai ricavi lordi del servizio oggetto di concessione al netto di quanto corrisposto al concessionario della rete pubblica.
Nel luglio del 2003, il Ministero delle Comunicazioni, con una nota, aveva invitato Telecom Italia a versare gli importi dovuti a titolo di conguaglio del canone di concessione per gli esercizi finanziari 1997-1998. In particolare, il Ministero chiedeva 41 milioni di euro per il 1998 come canone di concessione legato al servizio pubblico di telecomunicazione su cui la società stessa avrebbe ancora vantato, per quell’annualità, un diritto in via esclusiva.
Telecom Italia ritenendo che i criteri di calcolo adottati fossero contrari al diritto europeo, aveva impugnato tale nota davanti al Tar Lazio, il quale aveva adito la Corte di giustizia dell’Unione europea ponendo alla sua attenzione una questione pregiudiziale (interpretazione degli artt. 11, 22 e 25 della Direttiva 97/13/CE) che aveva portato alla sentenza del 21 febbraio 2008 (C-296/06). In tale sentenza la Corte aveva dichiarato che la Direttiva 97/13/CE osta a che uno Stato membro esiga da un operatore, già titolare di un diritto esclusivo sui servizi di telecomunicazioni pubbliche, il pagamento di un onere pecuniario corrispondente all’importo precedentemente previsto come corrispettivo per questo diritto esclusivo, per il periodo di un anno a decorrere dalla data prevista per il recepimento della Direttiva nel diritto nazionale (a partire dal 1° gennaio 1998). In luogo del canone commisurato ad una percentuale del fatturato annuale, avrebbe dovuto trovare applicazione il criterio di copertura dei costi amministrativi sostenuti per il rilascio, la gestione ed il controllo delle relative licenze di autorizzazione. Nonostante tale decisione, il Tar Lazio (sentenza n. 11386/2008) e successivamente il Consiglio di Stato (sentenza n. 7506/2009) confermavano entrambi che un simile pagamento per tutto il 1998 sarebbe stato ancora compatibile con il diritto europeo. Questo perché per tale periodo,Telecom avrebbe continuato ad operare quale concessionario del medesimo servizio.
Telecom Italia, poiché riteneva di aver sofferto un danno a causa della non corretta interpretazione della sentenza della Corte di Giustizia del febbraio 2008 da parte del Consiglio di Stato, citava in giudizio lo Stato italiano per danni, davanti alla Corte di appello di Roma, la quale accoglieva il reclamo proposto dalla società e dichiarava l’esistenza di una violazione manifesta del diritto dell’Unione.
A seguito di tale pronuncia, la società di telecomunicazione, mediante il ricorso proposto nel procedimento principale, chiedeva al giudice del rinvio (Tar Lazio) di dichiarare il carattere indebito anche degli importi pretesi a titolo di canone per il 1998 e, di conseguenza, la disapplicazione del giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 7506/2009.
Il giudice del rinvio, nutrendo dubbi in merito alla portata della Direttiva 97/13/CE ed alla questione se la normativa nazionale e l’interpretazione che ne era stata fatta da parte del Consiglio di Stato fossero compatibili con il diritto dell’Unione decideva di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte di Giustizia dell’Unione europea le seguenti questioni pregiudiziali:
- in base all’art. 22, paragrafo 3, della Direttiva quale tipo di onere pecuniario, canone concessorio oppure costi amministrativi, avrebbe dovuto sostenere Telecom Italia con riferimento al 1998;
- se il giudicato formatosi sulla decisione del Consiglio di Stato potesse essere disapplicato dallo stesso giudice di primo grado; specificamente, se la Direttiva, alla luce delle sentenze rese dalla Corte di Giustizia UE del 18 settembre 2003 (Cause riunite C-292/01 e C-293/01, Albacom e Infostrada) e del 21 febbraio 2008 (C-296/06, Telecom Italia) fosse di ostacolo ad un giudicato interno, frutto di una errata interpretazione e/o di un travisamento della Direttiva stessa, per cui tale giudicato potesse essere disapplicato da un secondo giudice chiamato a giudicare in una controversia fondata sul medesimo rapporto giuridico sostanziale, ma diversa per la natura accessoria del pagamento richiesto rispetto a quello oggetto della causa sulla quale si è formato il giudicato.
La Corte europea investita delle questioni sollevate dal giudice amministrativo, dopo aver analizzato la normativa nazionale ed europea ha osservato che, per quanto riguarda il primo quesito, si può ribadire quanto espresso dalla stessa con la sentenza del 21 febbraio 2008: con riferimento all’anno 1998 Telecom Italia era tenuta a pagare solo “i costi amministrativi” e non più il canone concessorio legato al fatturato prodotto nello stesso anno di riferimento. La fattispecie non rientra, infatti, in nessuna delle ipotesi derogatorie previste dall’art. 22 della Direttiva 97/13/CE. Tale articolo non prevede, infatti, alcuna possibilità di mantenere diritti esclusivi sul servizio di telecomunicazione dopo il 31 dicembre 1997. Dopo tale data gli oneri pecuniari da sostenere da parte degli operatori del settore liberalizzato, sono, infatti, quelli legati ai “costi amministrativi” (di rilascio, gestione e controllo delle relative licenze) e non più quelli connessi a canoni da commisurare al fatturato annuo.
Da quanto espresso consegue che la decisione di imporre, anche per il 1998, il versamento di canoni concessori legati al fatturato è dunque contraria al diritto europeo.
Sulla seconda questione sollevata, cioè la possibilità di disapplicare il giudicato che si è formato sulla decisione del Consiglio di Stato, la Corte rileva che, se il giudice del rinvio (Tar) riterrà, all’indomani della decisione della Corte di Giustizia UE, che l’oggetto del presente procedimento e quello della causa che ha condotto alla sentenza del C.d.S. n. 7506/09 siano diversi, ossia che il pagamento richiesto (conguaglio canone 1998) abbia natura diversa dall’oggetto del contenzioso su cui si è formato il giudicato con la predetta sentenza (esistenza debito), allora la questione dell’autorità di cosa giudicata non si porrebbe in quanto la giurisprudenza interna, pur se consolidata, qualora incompatibile con il diritto dell’Unione va comunque disapplicata dal giudice interno. Nel caso in cui, invece, il giudice del rinvio ritenesse l’identità delle questioni sottese al presente giudizio ed a quello definito con sentenza del C.d.S., si porrà il problema dell’autorità di cosa giudicata formatasi su tale sentenza.
Il principio dell’autorità della cosa giudicata, per ragioni di stabilità e certezza del diritto nonché di buona amministrazione della giustizia, costituisce, infatti, principio che è proprio dell’ordinamento europeo, con la conseguenza che le statuizioni al riguardo già adottate e divenute definitive, non potranno più essere rimesse in discussione. In quest’ultima ipotesi, resta ferma la possibilità per la parte privata di poter fare nuovamente valere la responsabilità civile dello Stato, imputabile in questo caso ad organi di natura giurisdizionale, per ogni eventuale violazione del diritto dell’Unione.
Ad ogni modo, occorre ricordare che il principio della responsabilità di uno Stato membro per i danni causati a privati da violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili è inerente al sistema dei Trattati. In considerazione del ruolo essenziale svolto dal potere giudiziario nella tutela dei diritti che ai privati derivano dalle norme dell’Unione, la piena efficacia di queste ultime verrebbe rimessa in discussione e la stessa tutela dei diritti che esse riconoscono sarebbe affievolita se fosse escluso che i privati potessero, a determinate condizioni, ottenere un risarcimento nel momento in cui i loro diritti fossero lesi da una violazione del diritto dell’Unione imputabile ad una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado di uno Stato membro. Peraltro, in ragione del fatto che una violazione dei diritti riconosciuti dal diritto europeo mediante una decisione divenuta definitiva e che, pertanto, ha acquistato forza di cosa giudicata, non può più costituire oggetto di riparazione, i soggetti dell’ordinamento non possono essere privati della possibilità di far valere la responsabilità dello Stato al fine di ottenere in tal modo una tutela giuridica dei loro diritti.
Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale si evince che, nel procedimento principale, Telecom Italia ha citato in giudizio per danni lo Stato italiano a causa dell’esercizio scorretto della funzione giurisdizionale e che la Corte di Appello di Roma ha accolto il reclamo proposto, accertando la violazione manifesta del diritto dell’Unione da parte del Consiglio di Stato.
Alla luce delle considerazioni esposte la Corte di Giustizia dell’Unione europea dichiara che il diritto europeo deve essere interpretato nel senso che esso non impone ad un giudice nazionale di disapplicare le norme di procedura interne che riconoscono autorità di cosa giudicata ad una pronuncia di un organo giurisdizionale, anche quando ciò consenta di porre rimedio ad una violazione di una disposizione del diritto dell’Unione, senza con questo escludere la possibilità per gli interessati di far valere la responsabilità dello Stato al fine di ottenere in tal modo una tutela giuridica dei loro diritti riconosciuti dal diritto europeo.
Avv. Teresa Aloi, Foro di Catanzaro.
