SICUREZZA DEL LAVORO NELLA NORMATIVA ITALIANA ED EUROPEA

Autore: Dott. Edoardo Vettoretto

Ogni anno più di 4.000 persone muoiono a causa di incidenti sul lavoro e più di tre milioni di lavoratori sono vittima di gravi incidenti sul lavoro cui fa seguito un periodo di assenza dal lavoro superiore a tre giorni.

Il 24,2% dei lavoratori ritiene che la propria salute e la propria sicurezza siano a rischio a causa del lavoro che svolge, mentre il 25% ha dichiarato che il lavoro ha un effetto essenzialmente negativo sulla propria salute.

La tematica riguardante prevenzioni e sicurezze sul lavoro, all’interno dell’ordinamento giuridico italiano, prima del 2008 era rappresentata da poche norme e principi contenuti nella Costituzione, nel Codice Civile e in alcune leggi tecniche speciali, in particolare i D.P.R. n. 547/1955 e n. 306/1956, ecc., nonché negli altri decreti emanati negli anni ’50. Successivamente con il D.Lgs. 626/1994 prima e con il D.Lgs. 81/2008 poi, integrato dal Decreto Legislativo 106/2009, chiamato anche Testo Unico sulla sicurezza del lavoro, si è riusciti finalmente, dopo decenni, grazie ad un fitto lavoro di integrazioni, abrogazioni ed unificazioni a riunire in un unico testo normativo diverse leggi in materia di Igiene e sicurezza del lavoro. Perdurava infatti una situazione nella quale convivevano i D.P.R. degli anni cinquanta, legati alla realtà del primo dopoguerra con un approccio culturale ormai obsoleto (il D.P.R. 547/1955 sulla prevenzione degli infortuni sul lavoro, il D.P.R. 164/1956 sulla prevenzione degli infortuni nell’ambito delle costruzioni, il D.P.R. 303/1956 sulle norme di igiene del lavoro) con Decreti Legge più recenti (il D.Lgs. 277/1991 di recepimento delle direttive della Comunità Europea in materia di amianto e rumore, il D.Lgs. 626/1994 di recepimento delle direttive della Comunità Europea in materia di miglioramento della sicurezza e salute durante il lavoro e il D.Lgs. 494/1996 di recepimento delle direttive della Comunità Europea in materia di sicurezza del lavoro nei cantieri), con i quali a volte si creava una situazione di contrasto.

Era quindi necessario porre in essere un riordino della normativa affinché essa fosse più snella e conforme alle esigenze dei nostri giorni; questo è stato reso possibile grazie all’abrogazione dei vecchi D.P.R. e l’unificazione dei nuovi Decreti Legislativi, in un unico nuovo Testo normativo.

Un fondamentale passo in avanti per una regolazione più articolata e complessiva della sicurezza sul lavoro, coerentemente con quanto previsto dalle Direttive europee, è stato compiuto con l’emanazione del Decreto Legislativo n°626 del 1994, decreto che recepì la Direttiva Comunitaria 89/391. A seguito della pressione dell’Unione Europea e attraverso il recepimento delle direttive comunitarie nell’ordinamento italiano si è quindi cambiata la concezione di sicurezza sul lavoro e si è istituzionalizzato il criterio della prevenzione.

Tale criterio cerca quindi, non solo di prevenire gli incidenti, professionalizzare i lavoratori e responsabilizzarli al fine di non avere incidenti sul lavoro, ma anche di avere una visione organica della materia che possa essere di ausilio e di riferimento chiaro per gli operatori nella definizione dei loro specifici compiti definiti con criteri di dettaglio.

Le   principali   novità introdotte dal Decreto legislativo n. 626 furono il Servizio di Prevenzione e Protezione, la figura dell’RSPP (Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione), suo responsabile e la figura dell’RLS (Rappresentante dei Lavoratori per la Sicurezza), che funge da tramite tra lavoratori e datore di lavoro.

Il 6 febbraio 2008, l’allora Ministro del Lavoro Cesare Damiano firmò, in accordo con i sindacati Cgil, Cisl e Uil, il Decreto Legislativo n. 81 che unifica la normativa degli ultimi 50 anni in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro. Il 30 aprile 2008 il testo definitivo venne poi pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.

Con il Decreto legislativo n. 626 del 19 settembre 1994 e successivamente con il D.Lgs. 81/2008 è stata data una svolta al concetto di sicurezza in ambito lavorativo; svolta che ha permesso di guardare in modo più sostanziale alla prevenzione. L’innovazione principalmente risiede nel fatto che deve essere obbligatoriamente effettuata una valutazione dei rischi, a cura del datore di lavoro, in ogni azienda in cui vi siano lavoratori, adottando di conseguenza una serie di interventi per il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori.

Il D.Lgs. 81/2008 propone un sistema di gestione della sicurezza e della salute in ambito lavorativo, che coordina la tutela del lavoratore attraverso la prevenzione e in particolare attraverso alcune misure fondamentali quali:

-   L’individuazione dei fattori e delle sorgenti di rischio;

-   La riduzione del rischio, il quale deve tendere al minimo;

-   Il continuo controllo delle misure preventive messe in atto.

Il decreto ha inoltre definito per la prima volta in modo chiaro le responsabilità e le figure in ambito aziendale per quanto concerne la sicurezza e la salute dei lavoratori. Il D.Lgs 81/2008 è stato successivamente integrato dal D.Lgs. n. 106 del 3 agosto 2009 recante “Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro”. Le norme contenute nel cosiddetto "decreto correttivo" sono entrate in vigore il 20 agosto 2009. Con l'approvazione definitiva nel luglio 2009 del suddetto decreto, l’Italia ha completato il disegno di riforma iniziato nel 2007, equiparandosi così agli standard normativi internazionali ed europei.

In tal modo, il nostro Paese si è dotato di una legislazione moderna e uniforme sul territorio nazionale, elemento essenziale per perseguire l'obiettivo posto dall'Unione Europea di ridurre del 25% gli infortuni sul lavoro (obiettivo stabilito dal trattato di Lisbona del 2009).

A livello comunitario si sono attuate alcune modifiche a partire dall’art. 137 del Trattato CE, con il quale ci si impegna a promuovere il miglioramento, in particolare, nell’ambiente di lavoro, per proteggere la sicurezza e la salute dei lavoratori e si prefigge come obiettivo l’armonizzazione delle condizioni esistenti in questo settore. A tal fine occorre stabilire le prescrizioni minime applicabili che consentano agli Stati membri di introdurre un livello più elevato di protezione. Tali direttive evitano di imporre vincoli amministrativi, finanziari e giuridici di natura tale da ostacolare la creazione e lo sviluppo di piccole e medie imprese. Il diritto comunitario prevede quindi solo il coordinamento dei vari sistemi nazionali di sicurezza sociale; può imporre alcune regole e principi allo scopo di garantire che l’applicazione dei diversi sistemi nazionali di sicurezza sociale non leda i cittadini dell’Unione europea che esercitano il proprio diritto alla libera circolazione all’interno della stessa e contribuire al miglioramento  del  loro  livello  di vita e  delle  loro  condizioni d’occupazione, ma non può “standardizzare” i diversi regimi nazionali né sostituirli   con un “sistema europeo”.    

Tra le normative europee di riferimento, si prendono qui in considerazione:

1. La Direttiva-quadro sulla Sicurezza e salute sul luogo di lavoro (Direttiva 89/391/CEE del Consiglio, del 12 giugno 1989), che ha l’obiettivo di assicurare una migliore protezione dei lavoratori sul posto di lavoro tramite provvedimenti di prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali, nonché tramite l’informazione e la formazione dei lavoratori e dei loro rappresentanti. Introduce inoltre un elenco degli obblighi del datore di lavoro e dei lavoratori.
2. La Strategia comunitaria per la salute e la sicurezza sul lavoro (2007-2012) (Contenuta nella Comunicazione della Commissione del 21 febbraio 2007, dal titolo «Migliorare la qualità e la produttività sul luogo di lavoro: strategia comunitaria 2007-2012 per la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro»), che nasce dalla necessità di ridurre gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali per il prezzo elevato, umano ed economico, che comportano.

La politica sociale della UE in materia di salute e sicurezza sul lavoro si esplica anche attraverso la collaborazione della Commissione europea con l’Agenzia europea per la salute e sicurezza sul lavoro (OSHA) e la European Foundation for the Improvement of Living and WorkingConditions (Eurofund), per favorire la diffusione delle informazioni e dei consigli e la promozione della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, soprattutto nelle piccole e medie imprese. L’EU-OSHA e l’Eurofund hanno il compito di raccogliere, analizzare e diffondere le informazioni tecniche, scientifiche ed economiche relative alla SSL e a coadiuvare la Commissione Europea nella realizzazione dei suoi programmi tramite la consultazione del consiglio di direzione costituito dai rappresentanti del mondo del lavoro. La Commissione Europea il 6 giugno 2014 ha presentato il nuovo quadro strategico 2014-2020 in materia di salute e sicurezza sul lavoro (SSL) la cui nuova parola d’ordine è “prevenzione”. Il nuovo quadro strategico si focalizza su tre sfide principali attraverso cui la Commissione Europea intende intervenire:

1. migliorare l’attuazione delle norme in materia di salute e sicurezza esistenti negli Stati membri, rafforzando in particolare la capacità delle micro imprese e delle piccole imprese di mettere in atto misure di prevenzioni dei rischi efficaci ed efficienti;
2. migliorare la prevenzione delle malattie legate al lavoro, affrontando i rischi attuali, nuovi ed emergenti;
3. tenere conto dell’andamento demografico (invecchiamento) della forza lavoro dell’Ue.

Le tre sfide sono state raccolte in 7 obiettivi strategici, che dovranno essere oggetto di condivisione e collaborazione tra tutti gli Stati membri. Il quadro strategico rientra nella Strategia europea 2020 per l’economia e l’occupazione. Verrà successivamente rivisto nel 2016, per fare il punto sulla sua attuazione e procederà parallelamente alla revisione della legislazione europea sulla sicurezza sul lavoro che dovrà avvenire entro il 2015.

“Prevenzione” è un concetto che ispirerà programmi di istruzione e di formazione volti al rafforzamento di una vera e propria “cultura della prevenzione” condivisa da lavoratori, datori di lavoro e partner sociali.

L’utilizzo di ulteriori misure preventive rappresenterebbe infatti un valido investimento finalizzato ad aumentare la competitività e il rendimento delle imprese e ad   assicurare la ripresa economica, grazie alla riduzione delle spese pubbliche e private necessarie per curare e risarcire i lavoratori vittime di malattie gravi e di incidenti sul lavoro.

Per il periodo di programmazione 2014-2020, i finanziamenti forniti dal Fondo Sociale Europeo (FSE) saranno disponibile per sostenere azioni volte a promuovere la creazione di un ambiente lavorativo sano per un “invecchiamento attivo e in buona salute”, in vista dell’aumento di circa il 16% della popolazione attiva di età compresa tra i 55 e i 64 anni da qui al 2030.

In Italia un altro passo importante è stato fatto lo scorso 3 dicembre quando è stato approvato definitivamente dal Senato il Jobs Act che titola “Deleghe al Governo in materia di riforma degli ammortizzatori sociali, dei servizi per il lavoro e delle politiche attive, nonché in materia di riordino della disciplina dei rapporti di lavoro e dell’attività ispettiva e di tutela e conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro”. Il Jobs Act è la legge che delega il governo Renzi ad apportare delle riforme nel mondo del lavoro attraverso dei decreti attuativi, in materia di:

• ammortizzatori sociali;
• servizi per il lavoro e delle politiche attive;
• riordino della disciplina dei rapporti di lavoro;
• unificazione dell’attività ispettiva;
• tutela e conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro.

In attuazione della Delega il Governo ha emanato 8 Decreti, ad oggi tutti quanti approvati (il 24 Settembre 2015 si è completato definitivamente l’iter della Riforma del Lavoro).

Il decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 149 “Disposizioni per la razionalizzazione e la semplificazione dell’attività ispettiva in materia di lavoro e legislazione sociale” in attuazione della legge 10 dicembre 2014, n.183.” è il decreto del Jobs Act che interessa da vicino il mondo della sicurezza del lavoro. Tale decreto alla lettera l) del comma 7 prevede la “razionalizzazione e semplificazione dell’attività ispettiva, attraverso misure di coordinamento ovvero attraverso l’istituzione, ai sensi dell’articolo 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, di una Agenzia unica per le ispezioni del lavoro e delle politiche sociali, dell’INPS e dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni (INAIL), prevedendo strumenti e forme di coordinamento con i servizi ispettivi delle aziende sanitarie locali e delle agenzie regionali per la protezione ambientale”. Tale decreto prevede il riordino dell’attività ispettiva e l’istituzione dell’Ispettorato nazionale del Lavoro che integra i servizi ispettivi del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dell’INPS e dell’INAIL, per razionalizzare e semplificare l’attività di vigilanza in materia di lavoro e di legislazione sociale, nonché al fine di evitare la sovrapposizione di interventi ispettivi. L’agenzia svolge le attività ispettive già esercitate dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dall’INPS e dall’INAIL.

Altro obiettivo del Jobs Act che avrà senza dubbio effetti, anche se “di riflesso” in materia di sicurezza sul lavoro è l’aumento dei contratti di lavoro a tempo indeterminato. Il Jobs Act al fine di incentivare e spingere il mercato del lavoro verso l’utilizzo dei contratti a tempo indeterminato, ha infatti previsto una drastica riduzione dei contratti Co. Co. Pro. dal 2016, nonché uno sgravio fiscale per quei datori di lavoro che effettuino assunzioni a tempo indeterminato. Come stabilito dalla Legge di Stabilità, il datore di lavoro che effettua assunzioni a tempo indeterminato nel 2015 ha diritto ai conseguenti sgravi fiscali nella forma di esonero dal versamento per 3 anni del pagamento dei contributi INPS (i quali verranno pagati dallo Stato) per un massimo di 8.060,00 € all’anno. Condizioni da rispettare per poter accedere alle suddette agevolazioni fiscali sono che il lavoratore sia disoccupato da almeno 6 mesi; il lavoratore non deve aver lavorato con contratto a tempo indeterminato per il datore di lavoro che richiede l’incentivo nei 3 mesi precedenti all’entrata in vigore della Legge di Stabilità 2015; il datore di lavoro deve essere in regola con il DURC (Documento unico di regolarità contributiva).

La decontribuzione per i contratti a tempo indeterminato di cui sopra, unitamente all’effetto del Jobs Act, ha senza dubbio prodotto i suoi effetti: nei primi nove mesi del 2015 ci sono stati 469mila posti di lavoro in più rispetto all’analogo periodo 2014; i rapporti di lavoro stabili segnano dunque +34,4% rispetto al 2014 (+340.323).

Gli assunti a tempo indeterminato nei primi nove mesi del 2015, sono stati infatti oltre 906.000. Lo afferma l’INPS nel suo Rapporto sul precariato, spiegando che si tratta di 703.890 nuove assunzioni e 202.154 trasformazioni di contratti a termine.

Tra gennaio e settembre l'economia italiana ha generato oltre 1,7 milioni di assunzioni a tempo indeterminato (comprese le trasformazioni di rapporti a termine e di apprendisti) a fronte di 1,2 milioni di cessazioni (+469.000 rapporti di lavoro stabili), con un saldo positivo di 371.347 posti rispetto allo stesso periodo del 2014 (98.046 posti).

Ma in che modo l’aumento dei contratti a tempo indeterminato potrà giovare alla sicurezza negli ambienti di lavoro, nonché alla salute dei lavoratori stessi? Secondo la ricerca “Salute, sicurezza e tutele nel lavoro” presentata da Inca, Ires-Cgil che ha indagato, su un campione di 800 lavoratori, per la prima volta la percezione soggettiva in tema di sicurezza, i lavoratori precari hanno spesso una percezione minore dei rischi rispetto ai lavoratori con il posto fisso. Sono infatti i lavoratori legati all’azienda con un contratto atipico a dichiarare, nel 30,1% dei casi, la totale assenza di fattori di rischio nei luoghi di lavoro, contro il 16,9% delle risposte fornite dai lavoratori a tempo indeterminato.

Questo nonostante i lavoratori atipici costituiscano la categoria di lavoratori più spesso occupati in reparti e lavorazioni maggiormente a rischio.

Tale aspetto si riscontra soprattutto quando si parla di rischi con possibilità di danno dilatato nel tempo. Ad esempio, a preoccuparsi dei rischi determinati da agenti chimici o polveri sono soprattutto i lavoratori a tempo indeterminato: quasi il 60% di loro ritiene infatti che ci siano fattori di rischio, il 37% afferma che tali rischi siano “ai limiti di allarme”, mentre solo il 13% ritiene che i fattori di rischio siano completamente assenti.

Le percentuali cambiano radicalmente intervistando invece i lavoratori atipici: solo il 30% di loro ritiene che ci siano fattori di rischio correlati ad agenti chimici o polveri, mentre ben il 33% ritiene che i fattori di rischio siano completamente assenti. E’ innegabile quindi che il livello contrattuale influisce in maniera determinante sulla percezione dei rischi di infortuni nei luoghi e negli ambienti di lavoro. E’ proprio la condizione contrattuale di tipo atipico e flessibile che porta a relegare in secondo piano i temi della salute e della sicurezza, favorendo invece le preoccupazioni relative al mantenimento del posto di lavoro; di conseguenza, prestando meno attenzione ai rischi di infortuni e ai pericoli celati nei luoghi e negli ambienti di lavoro, hanno una maggiore possibilità di infortunarsi. Da questa prospettiva i dati della ricerca sono eloquenti: sono i lavoratori con contratto a tempo determinato, nel 16,9% dei casi, ad essere molto preoccupati dall’eventualità di perdere il lavoro, contro il 15,2% dei lavoratori con contratto a tempo indeterminato.

Possiamo stimare che fra 3 anni ci saranno quasi 1 milione di posti di lavoro con contratto a tempo indeterminato in più rispetto al 2014; dato che porterà a una maggiore percezione del rischio da parte del lavoratore, con conseguente diminuzione degli infortuni sul posto di lavoro. Allo stesso tempo, con l’incremento e la diffusione del cosiddetto “Smart Working”, tipologia di lavoro che permette al lavoratore di svolgere i suoi compiti non necessariamente in ufficio, ma anche in remoto da casa propria, si avrà una diminuzione degli incidenti sul lavoro “in itinere”, che rappresentano attualmente il 18% degli infortuni sul lavoro totali, nonché il 54% degli infortuni sul lavoro con esito mortale.

Questa previsione ha validità fino al compimento del triennio di defiscalizzazione, quindi presumibilmente al 31 Dicembre 2018. Lo scenario auspicato dagli organi politici è che il termine del periodo di defiscalizzazione coincida con la fine della crisi economica e con l’ulteriore incremento, oltre quello già realizzatosi, delle attività lavorative.

I benefici derivanti dalla ripresa economica andrebbero quindi a sostituirsi alla defiscalizzazione.

Se così non fosse, invece, al termine di tale periodo, vi saranno dei momenti di attrito sulle ipotesi contrattuali in quanto, da una parte la fine della spinta iniziale data dalla defiscalizzazione del primo periodo al 2018, rallenterà l’incremento dei contratti a tempo indeterminato e dall’altra l’esigenza di avere contratti a breve termine, farà sì che la domanda datoriale sarà pressante nei confronti del governo per il ripristino di posizioni lavorative di breve termine. 

Quest’ultima ipotesi porterebbe a diminuire quella serenità che i contratti a tempo indeterminato portano al lavoratore con conseguente beneficio anche sul piano della sicurezza sul lavoro in quanto, è ovvio, che più il lavoratore è inserito a lungo termine in un ambiente lavorativo, più egli stesso si farà carico della concreta realizzazione degli strumenti di tutela ambientale, sanitaria e del lavoro che le norme hanno messo a disposizione. 

Appare quindi palese che, se si riapre una finestra troppo ampia sui contratti a progetto, si correrebbe il rischio di ritornare ad un mercato del lavoro non solo più instabile, ma anche meno sicuro e tutelante.

Dott. Edoardo Vettoretto, Dottore in tecniche della prevenzione nell'ambiente e nei luoghi di lavoro.